Mercosur trước ngã rẽ then chốt

Những giá trị trên chặng đường hình thành

Từ khi thành lập, Mercosur đã đặt nền móng cho một khu vực mậu dịch tự do, cho phép hàng hóa và dịch vụ được lưu thông nội khối không hạn chế, đồng thời thiết lập một mức thuế quan chung đối với các nước ngoài khối. Bên cạnh các mục tiêu kinh tế, Mercosur còn đóng vai trò quan trọng trong việc củng cố nền dân chủ, duy trì hòa bình và xóa bỏ xung đột tại một khu vực từng có lịch sử đầy biến động. Trong hơn 30 năm tồn tại, khối đã giúp thiết lập môi trường ổn định, không có xung đột vũ trang - một điều hiếm có ở nhiều khu vực đang phát triển khác.

Với gần 300 triệu dân và diện tích khoảng 15 triệu km² (gần bằng diện tích nước Nga), Mercosur sở hữu nguồn tài nguyên thiên nhiên dồi dào và năng lực sản xuất nông nghiệp - lương thực mạnh mẽ. Khối chiếm tới 63% sản lượng đậu nành toàn cầu, là một trong những nhà xuất khẩu hàng đầu về thịt bò, thịt gà, ngô, cà phê và sắt, đứng thứ 8 thế giới về sản xuất ô tô.

Một trong những thành quả lớn của Mercosur từ khi thành lập là gia tăng mạnh mẽ thương mại nội khối, đặc biệt là các mặt hàng công nghiệp hóa có giá trị gia tăng cao như ô tô (chiếm gần 50% thương mại giữa Argentina - Brazil), các sản phẩm hóa chất, nhựa, dược phẩm, nhiên liệu sinh học, sắt thép... Ngoài ra, khối còn thúc đẩy hài hòa tiêu chuẩn kỹ thuật để đảm bảo an toàn sản xuất và bảo vệ người tiêu dùng, trong khi vẫn duy trì tự do thương mại. Trong đại dịch COVID-19, Mercosur đã tăng cường hợp tác y tế và cho phép công dân được tự do sinh sống, làm việc giữa các nước thành viên - một chính sách hiếm thấy ngay cả ở nhiều khu vực hội nhập khác trên thế giới.

Năm 2004, Mercosur thành lập Quỹ Hội tụ cấu trúc nội khối (FOCEM) - công cụ tài chính quan trọng giúp đầu tư hơn 1 tỷ USD vào các dự án cơ sở hạ tầng, phát triển sản xuất, đặc biệt tại những khu vực còn kém phát triển. Qua đó, khối đã góp phần nâng cao năng lực cạnh tranh nội khối một cách toàn diện và bền vững.

Ngay từ khi thành lập, Mercosur đã chủ động ký kết các hiệp định thương mại với hầu hết các nước Mỹ Latinh, tạo nên một khu vực thương mại tự do rộng lớn trong khu vực. Khối cũng đã thiết lập quan hệ với nhiều đối tác toàn cầu gồm Liên minh châu Âu (EU), Hiệp hội Mậu dịch tự do châu Âu (EFTA), Israel, Ai Cập, Ấn Độ và các quốc gia phía Nam châu Phi. Mercosur hướng tới một nền tảng mở, giúp các quốc gia thành viên quảng bá chính mình và hội nhập sâu hơn vào kinh tế toàn cầu.

Khối luôn đề cao dân chủ như một điều kiện tiên quyết, khẳng định quyền con người như giá trị không thể thương lượng, tôn trọng sự đa dạng quốc gia, định hướng điều phối chính sách tăng trưởng nhằm tích hợp cấu trúc sản xuất và nâng cao năng lực cạnh tranh của các nền kinh tế thành viên. Trong bối cảnh thế giới đang tái cấu trúc quyền lực và đối mặt với các cuộc khủng hoảng toàn cầu, Mercosur vẫn luôn muốn được nhìn nhận là một mô hình hội nhập phù hợp, hiện đại và cần thiết hơn bao giờ hết. Phương châm mà khối tuyên bố lâu nay vẫn là tìm kiếm đồng thuận trong đa dạng, vì lẽ đó sự đoàn kết nội khối là vũ khí mạnh mẽ để bảo vệ lợi ích trên các diễn đàn quốc tế. Tuy nhiên, nói luôn dễ hơn làm.

Thách thức bủa vây

Nếu từ khi hình thành, Mercosur đối mặt một số thách thức quan trọng như khác biệt về quy mô và cơ cấu kinh tế giữa các thành viên, thiếu các cơ chế ràng buộc và xử lý tranh chấp hiệu quả hoặc lệ thuộc vào diễn biến chính trị nội bộ từng nước thì ngày nay, những mâu thuẫn ấy xoay quanh vấn đề định hướng - lựa chọn hội nhập sâu hơn hay con đường đàm phán song phương; quanh những khúc mắc khi chưa thể đột phá trong quan hệ với các đối tác lớn là EU và Trung Quốc, hay thậm chí là cả nhiều vấn đề thể chế. 

Sự khác biệt về định hướng và lợi ích giữa các quốc gia thành viên đã trở thành trở ngại kéo dài trong suốt quá trình phát triển của khối. Trong khi một số quốc gia ủng hộ việc mở rộng cánh cửa thương mại và gia tăng tính linh hoạt trong đàm phán thì những quốc gia khác lại đề cao nguyên tắc thống nhất và đoàn kết nội khối. Những mâu thuẫn này càng trở nên rõ nét trong bối cảnh hiện đại hóa Mercosur và thúc đẩy quan hệ với các đối tác toàn cầu đang được đặt lên hàng đầu. Vai trò của khối trong trật tự quốc tế đang thay đổi cũng như cục diện toàn cầu thay đổi nhanh chóng với các căng thẳng thương mại gia tăng, địa chính trị dịch chuyển và những cường quốc mới nổi đã tạo ra áp lực không nhỏ đối với Mercosur. Câu hỏi tất yếu đặt ra là liệu Mercosur có thể thích nghi với môi trường mới mà không đánh mất bản sắc, hay sẽ bị lu mờ trước ảnh hưởng của các thế lực như Trung Quốc và EU?

Sự khác biệt quan điểm giữa các quốc gia thành viên Mercosur đã trở nên rõ rệt, đặc biệt xoay quanh việc đàm phán FTA với các đối tác ngoài khối.

Uruguay chủ động theo đuổi các hiệp định song phương, tiêu biểu là việc đàm phán trực tiếp với Trung Quốc, từng ký tới 24 thỏa thuận song phương trong chuyến công du của Tổng thống Uruguay Luis Lacalle Pou tới Bắc Kinh vào cuối tháng 11/2023. Tổng thống Lacalle Pou công khai cho rằng Mercosur không có ý định hướng tới việc đàm phán hiệp định thương mại tự do với Trung Quốc, chỉ trích khối là một "gánh nặng" cản trở các quốc gia trong việc thiết lập các FTA. Ông cũng khẳng định Uruguay sẵn sàng tiến hành đàm phán FTA với Trung Quốc mà không cần sự đồng thuận của toàn khối Mercosur.

Trong khi đó, Brazil và Argentina vẫn kiên trì lập trường đàm phán chung trong khuôn khổ Mercosur, lo ngại rằng việc một thành viên tự ý đàm phán song phương có thể làm suy yếu sự đoàn kết và vị thế đàm phán tập thể của khối. 

Paraguay lại chưa xác định rõ ràng đường hướng trong vấn đề này và duy trì quan điểm cho rằng khối thương mại Nam Mỹ Mercosur sẽ sẵn sàng đàm phán một thỏa thuận thương mại với Trung Quốc nếu giải quyết được tình trạng mất cân bằng thương mại giữa hai đối tác thương mại, một cách diễn đạt không cụ thể là ủng hộ hay phản đối việc đàm phán song phương, song nhiều người cho rằng sự im lặng của Paraguay phần nào phản ánh sự phân vân trong việc lựa chọn giữa duy trì đoàn kết nội khối hay theo đuổi lợi ích thương mại riêng.

Về phần mình, Trung Quốc ngày càng đóng vai trò quan trọng tại Nam Mỹ. Điều đáng nói là Bắc Kinh bày tỏ mong muốn ký FTA với Mercosur hoặc với từng quốc gia riêng biệt - điều càng khiến các nước trong khối phải đối diện với câu hỏi chiến lược là nên duy trì nguyên tắc thống nhất hay linh hoạt theo từng lợi ích quốc gia?

Brazil và Argentina, dù có quan hệ thương mại lớn với Trung Quốc, vẫn lo ngại về sự phụ thuộc vào xuất khẩu nguyên liệu thô và nguy cơ đánh mất định hướng phát triển công nghiệp bền vững. Trái lại, Uruguay và Paraguay được cho là xem Trung Quốc như cơ hội để mở rộng thị trường, nhất là khi cảm thấy bị bó buộc bởi các quy định nội khối.

Một vấn đề khác cũng tác động đến những mâu thuẫn này trong Mercosur là sự trì trệ của hiệp định thương mại với EU đã tốn quá nhiều thời gian và công sức mà vẫn chưa thể thành hình. Sau hơn 20 năm đàm phán, mọi việc vẫn đình trệ, thỏa thuận sơ bộ đạt được vào năm 2019 gặp phải các vướng mắc nghiêm trọng khi Pháp lo ngại tính cạnh tranh của nông sản Nam Mỹ và yêu cầu Brazil cam kết mạnh mẽ hơn về môi trường, trong khi Argentina và Brazil không hài lòng về tác động tiêu cực của hàng hóa công nghiệp từ châu Âu đối với nền sản xuất trong nước. Sự trì hoãn kéo dài làm dấy lên câu hỏi liệu thỏa thuận này có còn khả thi, hay Mercosur nên chuyển hướng sang các đối tác khác để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế?

Lựa chọn

Cục diện hiện nay đòi hỏi Mercosur phải xác định lại phương hướng chiến lược. Liệu khối sẽ giữ vững nguyên tắc đoàn kết để củng cố vị thế trong các cuộc đàm phán toàn cầu hay sẽ chấp nhận nới lỏng quy định để tạo điều kiện cho các thành viên linh hoạt hơn trong việc thiết lập các hiệp định song phương?

Một số quốc gia tin rằng sự đoàn kết là nền tảng giúp Mercosur đàm phán từ vị thế vững mạnh hơn. Trong khi đó, một số khác lại coi việc tự do thương lượng là con đường ngắn nhất để đạt được lợi ích kinh tế trong bối cảnh toàn cầu đầy biến động. Tương lai của Mercosur sẽ phụ thuộc vào khả năng hài hòa lợi ích chung và riêng, cũng như sự thống nhất trong tầm nhìn dài hạn. Nói cách khác, khối có thể tiếp tục là một biểu tượng hợp tác khu vực như ý định ban đầu thành lập, hay sẽ trở thành những mảnh ghép rời rạc, câu trả lời đang nằm trong tay các nhà lãnh đạo hôm nay. Sự linh hoạt có thể mang lại lợi ích trước mắt, nhưng thiếu gắn kết có nguy cơ làm suy yếu ảnh hưởng của toàn khối. Nếu không có những cải cách phù hợp và quyết tâm chính trị đủ mạnh, Mercosur rất có thể sẽ đánh mất vai trò trung tâm trong cấu trúc kinh tế khu vực.