Cơ hội thúc đẩy Mỹ phê chuẩn UNCLOS

Khi Tổng thống Mỹ Joe Biden chào đón các nhà lãnh đạo các nước thuộc Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) đến dự Hội nghị Thượng đỉnh Mỹ-ASEAN diễn ra từ ngày 12-13/5 tại Nhà Trắng, có một điều đáng lưu ý là hội nghị thượng đỉnh này cũng là dịp Mỹ và ASEAN sẽ kỷ niệm 45 năm thiết lập quan hệ - một dấu mốc tạo đà cho chiến lược Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương của Mỹ cũng như định hướng mối quan hệ trong tương lai giữa Mỹ và khối 10 nước thành viên này.

Một trong những mục tiêu của việc tổ chức Hội nghị Thượng đỉnh Mỹ-ASEAN nhằm đảm bảo các nước Đông Nam Á này tham gia vào trật tự quốc tế dựa trên pháp quyền, hay còn được biết đến là trật tự theo mô hình “Hòa bình kiểu Mỹ” ở Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương, trong đó có sự tham gia của các đồng minh và đối tác của Washington. Sự tham gia này sẽ giúp kiềm chế sức mạnh gia tăng của Trung Quốc ở vùng Biển Đông tranh chấp. Khi đó, một câu hỏi đặt ra là khi nào là thời điểm thích hợp hơn để Mỹ tham gia ký kết UNCLOS?

Kể từ khi Washington điều chỉnh quan hệ với Tổ chức Hiệp ước Bắc Đại Tây Dương (NATO) trong một phản ứng chung của phương Tây đối với hành động quân sự của Nga ở Ukraine, những lợi ích của chính quyền Tổng thống Joe Biden và Quốc hội Mỹ cũng có thể được đáp ứng bằng cách đưa ra một cuộc bỏ phiếu phê chuẩn UNCLOS - một công cụ pháp lý được quốc tế công nhận để xác định những vấn đề liên quan đến chủ quyền, những vùng lãnh hải cũng như quyền và nghĩa vụ của một nước hàng hải.

Mặc dù Hội nghị Thượng đỉnh lần này đóng vai trò giải thích sứ mệnh của Mỹ trong chiến lược Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương, qua đó tái củng cố cam kết đối với luật lệ quốc tế, song việc thông qua UNCLOS sẽ giúp thuyết phục các nước thành viên ASEAN rằng Mỹ không đơn thuần chỉ đưa ra những cam kết mang tính “thùng rỗng kêu to” và những tuyên bố “đao to búa lớn” về những vấn đề địa chính trị. Những hành động ngày càng quyết đoán và nguy hiểm của Trung Quốc ở Biển Đông cũng như hoạt động quân sự hóa các tiền đồn ở vùng biển tranh chấp càng khiến việc Quốc hội Mỹ thông qua UNCLOS trở thành một nhu cầu cấp thiết.

Cách đây 2 tháng, Hạ viện Mỹ đã thông qua Đạo luật về Cạnh tranh ở Mỹ 2022 (The America Competes Act of 2022) nhằm tăng cường khả năng cạnh tranh kinh tế của Mỹ với Trung Quốc. (Từ viết tắt “COMPETES” được dịch là “Tạo Cơ hội Thúc đẩy Có ý nghĩa Sự trao đổi trong Công nghệ, Giáo dục và Khoa học”).

Đạo luật này bao gồm một sửa đổi quy định rằng việc phê chuẩn chính thức UNCLOS phục vụ lợi ích tốt nhất của Mỹ. Được thông qua vào năm 1982, có 162 quốc gia bao gồm Trung Quốc và Nga đã tham gia ký kết UNCLOS vốn được coi là công cụ quản lý các đại dương trên thế giới. Trong số các quốc gia ký kết khi đó không có Mỹ.

Các đời tổng thống Mỹ tiền nhiệm gồm Bill Clinton, George W. Bush và Barack Obama đều ủng hộ việc Quốc hội Mỹ cần thông qua UNCLOS song những nỗ lực của họ chưa đủ mạnh để thúc đẩy vấn đề đi đến kết quả như mong muốn. Một số nhà quan sát chính sách của Washington cho rằng điều khoản về UNCLOS trong đạo luật được Hạ viện Mỹ thông qua nói trên chỉ là mang tính hình thức.

Mặc dù vậy, ngày càng có nhiều ý kiến ủng hộ lập luận rằng việc phê chuẩn UNCLOS sẽ giúp Mỹ có thêm đòn bẩy trong việc kêu gọi các quốc gia khác hành động tương tự. Hải quân và Lực lượng Bảo vệ bờ biển của Mỹ đa phần tuân theo những quy tắc hàng hải mà UNCLOS đưa ra. Đã đến lúc cần gạt chính trị đảng phái sang một bên và tập trung vào lợi ích quốc gia. Hạm đội 7 của Hải quân Mỹ tiếp tục củng cố quyền tự do hàng hải trong các vùng biển tranh chấp ở Biển Đông dựa trên những điều khoản của UNCLOS chính thức xác định giới hạn lãnh hải của một quốc gia và thiết lập các quy tắc rõ ràng cho việc quá cảnh qua “những eo biển quốc tế” và “vùng đặc quyền kinh tế” (EEZ).

Nếu Quốc hội Mỹ phê chuẩn UNCLOS, Washington sẽ có tư cách pháp lý để gửi bất kỳ khiếu nại nào lên cơ quan giải quyết tranh chấp quốc tế, do đó, tránh được nguy cơ xảy ra đối đầu với lực lượng hải quân và tàu đánh cá bán quân sự của Trung Quốc ở Biển Đông.

Trong khi đó, ban lãnh đạo của Hội đồng Tham mưu trưởng Liên quân thuộc Bộ Quốc phòng Mỹ, các giám đốc điều hành Phòng Thương mại Mỹ, ngành dầu khí, các chuyên gia về chính sách đại dương và các nhóm hoạt động bảo vệ môi trường ngày càng có nhiều sự đồng thuận về thúc đẩy Thượng viện Mỹ phê chuẩn UNCLOS. Hiện tại, Mỹ công nhận hầu hết các chương, mục và điều khoản của UNCLOS, coi đây là luật tập quán quốc tế.

Tuy nhiên, việc thừa nhận như vậy vẫn chưa đủ mạnh bằng việc Quốc hội Mỹ phê chuẩn chính thức công ước này. Hơn nữa, việc phê chuẩn sẽ trao cho Washington công cụ pháp lý để lớn tiếng chỉ trích Trung Quốc mà không vấp phải những chỉ trích đáp trả của Bắc Kinh về việc Mỹ chưa phải là bên ký kết UNCLOS.

Đối với nhiều nhà lãnh đạo ASEAN, việc Mỹ không ký công ước này sẽ làm suy yếu các cam kết của Washington ở Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương. Việc Mỹ không ký kết UNCLOS cũng sẽ làm suy yếu các hoạt động tự do hàng hải của Mỹ ở Biển Đông cũng như làm suy yếu nỗ lực ngăn chặn những hoạt động đánh bắt bất hợp pháp, không báo cáo và không được kiểm soát vốn được coi là những thách thức đối với luật pháp quốc tế.

Chính sách đối ngoại của Mỹ đã nhấn mạnh vai trò của chủ nghĩa đa phương và bác bỏ những nỗ lực do Bắc Kinh dẫn đầu nhằm giải quyết các vấn đề tranh chấp lãnh hải ở Biển Đông với các quốc gia Đông Nam Á. Chắc chắn, cơ sở đạo lý của Washington sẽ yếu thế nếu không phê chuẩn UNCLOS, vốn được coi là cơ chế toàn diện nhất để giải quyết các tranh chấp hàng hải. Ngoài ra, UNCLOS cung cấp cơ chế hợp tác chính thức với các quốc gia khác vì hầu hết các đồng minh, láng giềng và bạn bè của Washington đều là thành viên của công ước này.

“Câu thần chú” chính trị rất rõ ràng và đơn giản: Mỹ yêu cầu quyền tự do tối đa đối với cả tàu hải quân và tàu thương mại để di chuyển và hoạt động ngoài khơi bờ biển của nước khác mà không bị can thiệp. Nếu Quốc hội Mỹ thông qua UNCLOS, Washington có thể tự tin đảm bảo quyền tự do hàng hải và khả năng tiếp cận toàn cầu đối với các tàu quân sự và thương mại, máy bay và hệ thống cáp quang dưới biển. Mỹ hiện khẳng định quyền tự do hàng hải của mình thông qua luật tập quán quốc tế. Tuy nhiên, sự khẳng định này có thể thay đổi và chịu tác động của những diễn giải ngoại giao trong những tình huống khác nhau.

Việc phê chuẩn UNCLOS sẽ cho phép Mỹ lấy lại vị trí chiến lược đúng đắn của mình ở Thái Bình Dương và biến những cam kết “đao to búa lớn” thành hành động. Cũng giống như thế giới đang theo dõi và chờ đợi xem hành động và lời hùng biện của Mỹ hội tụ như thế nào để giúp Ukraine, điều cấp thiết lúc này là Mỹ cần đưa ra một quyết định táo bạo để phê chuẩn UNCLOS nhằm thể hiện cam kết củng cố hơn nữa quan hệ đối tác của mình với các quốc gia Đông Nam Á.