Con đường vòng của Ottawa

Đằng sau một cái tên chưa có định nghĩa

Ngày 30/10, tại Montreal, Thủ tướng Canada Mark Carney đứng cạnh Chủ tịch Ủy ban châu Âu Ursula von der Leyen và Chủ tịch Hội đồng châu Âu Antonio Costa để công bố một mục tiêu: hai bên sẽ hoàn tất đàm phán vào tháng 6/2027 nhằm đưa Canada trở thành “thành viên liên kết” đầu tiên của Liên minh châu Âu (EU). Ông Carney mô tả đó là quan hệ đối tác sâu sắc nhất có thể, chỉ dừng lại trước việc gia nhập đầy đủ vì lý do địa lý.

Điều đáng chú ý là cái tên ấy chưa có định nghĩa. Theo New York Times, “thành viên liên kết” hiện không phải một phạm trù tồn tại trong EU, và chính các cuộc đàm phán sắp tới sẽ phải xác định nội hàm của nó. Sau chuyến thăm Nghị viện châu Âu ở Strasbourg hồi tháng 9, cả ông Carney lẫn các quan chức EU từng thận trọng với cách gọi này vì lo nó gây nhầm lẫn và làm lu mờ phần thực chất.

Tuyên bố chung giữa ba nhà lãnh đạo cũng không sử dụng danh xưng “thành viên liên kết”, mà chỉ đề cập mục tiêu xây dựng một hình thức liên kết gần gũi hơn, chưa đạt đến mức gia nhập đầy đủ. Văn bản này cho thấy phần lớn cam kết vẫn đòi hỏi những cuộc đàm phán mà trong một số trường hợp còn chưa bắt đầu.

Bối cảnh lại càng không thuận lợi. Nước Pháp rung chuyển bởi các cuộc biểu tình phản đối chi phí sinh hoạt và bất bình đẳng. Một đảng cực hữu muốn xem xét lại quan hệ của Pháp với EU đang dẫn đầu các cuộc thăm dò trước bầu cử tổng thống, trong khi giới đầu tư né tránh nợ công Pháp và các hãng xếp hạng tín nhiệm liên tục cảnh báo. Ở Đức, trong tháng này, một đảng cực hữu lần đầu tiên kể từ sau Thế chiến II giành được vị trí Chủ tịch Nghị viện bang. Trên khắp châu Âu, các đảng trung dung mất dần đất trước các phong trào dân túy.

Vậy, vì sao ông Carney vẫn không nao núng? Câu trả lời, trước hết và có sức nặng nhất, nằm ở ngay bên kia biên giới. Trong nhiều thập niên, Canada xây dựng nền kinh tế dựa trên sự gắn kết chặt chẽ với Mỹ. Vị trí địa lý và mức độ hội nhập công nghiệp khiến hai nền kinh tế phụ thuộc lẫn nhau sâu sắc. Mỹ vừa là thị trường xuất khẩu chủ lực, vừa là nguồn vốn, công nghệ và đầu tư quan trọng. Khoảng 70% hàng xuất khẩu của Canada hướng tới thị trường Mỹ, trong khi tỷ trọng sang châu Âu vào khoảng 10%.

Mức độ gắn kết ấy từng là lợi thế, nhưng chính sách thuế quan và tranh chấp thương mại dưới thời Tổng thống Donald Trump đã bộc lộ rủi ro của sự phụ thuộc. Các quyết định từ Washington có thể tác động trực tiếp đến doanh nghiệp, việc làm và tăng trưởng Canada. Ottawa vì thế phải tính cách bảo vệ lợi ích kinh tế trong bối cảnh chính sách của đối tác lớn nhất khó dự đoán hơn trước.

Hạ tầng của sự tự chủ

Trên thực tế, rất ít chuyên gia kinh tế kỳ vọng quan hệ liên kết với EU sẽ bù đắp đáng kể phần thương mại bị tổn thương bởi thuế quan của Mỹ. Tiến sĩ Christopher Ragan - nhà kinh tế học tại Đại học McGill, người từng là đồng tác giả của một nghiên cứu về đa dạng hóa thương mại của Canada - cho rằng không có lý do đặc biệt nào để chờ đợi thương mại tăng vọt.

Nhưng, Tiến sĩ Ragan nói thương mại có thể không phải điểm mấu chốt: Thủ tướng Carney “đang chơi một ván cờ lớn hơn nhiều so với đa dạng hóa thương mại”. Theo ông, mục đích là chứng minh, với Mỹ và cả với chính người Canada, rằng đất nước này còn những lựa chọn khác.

Với một nền kinh tế đặt 70% xuất khẩu vào một thị trường là láng giềng trên bộ, mọi cuộc thương lượng đều diễn ra trong thế yếu. Một lựa chọn thay thế, dù chưa thể thay thế về quy mô, vẫn có ý nghĩa đáng kể. Ông Carney nói mục tiêu là tạo thêm lựa chọn và bảo đảm Canada không lệ thuộc vào bên nào. Đó vừa là bài toán đối ngoại, vừa là bài toán chính trị trong nước: người dân Canada cần được thấy rằng đất nước họ không bị dồn vào thế bí.

Nếu nhìn vào danh mục mà hai bên định đàm phán, dễ thấy phần lớn là hạ tầng. Chương trình nghị sự những tháng tới bao gồm việc tìm kiếm các kết nối thanh toán ngân hàng giữa châu Âu và Canada, qua đó giảm sự phụ thuộc vào hệ thống tài chính và thanh toán chịu ảnh hưởng lớn của Mỹ. Tài liệu nền của hội nghị nhắc đến các tuyến cáp quang mới nối châu Âu, Canada và châu Á mà không đi qua Mỹ.

Trong cuộc phỏng vấn với New York Times, ông Carney còn nêu việc cùng phát triển hạ tầng quốc phòng có tính tự chủ, như các giải pháp vệ tinh tránh phụ thuộc vào Starlink của Elon Musk; phòng thủ Bắc Cực, nơi Canada hợp tác chặt chẽ với các cường quốc châu Âu; và đầu tư chung vào điện toán đám mây cùng các chính sách trí tuệ nhân tạo mang tính chủ quyền.

Ở mặt kinh tế, EU là thị trường lớn cho khoáng sản then chốt và khí tự nhiên hóa lỏng của Canada. Canada cũng đang xúc tiến thỏa thuận hợp tác với Ngân hàng Đầu tư châu Âu, định chế dự kiến mở văn phòng tại Canada và tìm kiếm cơ hội đầu tư trong lĩnh vực khoáng sản then chốt.

Dược phẩm là một lĩnh vực khác, với khả năng thiết lập “quy chế hợp tác đặc biệt” giữa Health Canada và Trung tâm Phòng ngừa, Kiểm soát dịch bệnh châu Âu. Theo bản dự thảo tuyên bố mà New York Times có được hồi đầu tháng, hai bên còn hướng tới một hiệp định cạnh tranh thế hệ thứ hai và sẽ khởi động các thảo luận để mở rộng lưu chuyển lao động cho người trẻ và chuyên gia trình độ cao. Canada cũng có thể tham gia Erasmus, chương trình trao đổi sinh viên của EU, với điều kiện đóng góp tài chính.

Điểm chung của những hạng mục này là chúng đều thuộc loại hạ tầng mà một cường quốc có thể biến thành đòn bẩy gây sức ép: kênh thanh toán, đường truyền dữ liệu, vệ tinh, đám mây, chuỗi cung ứng khoáng sản. Từ lâu, sự phụ thuộc lẫn nhau được xem là nguồn lợi và là chất keo của trật tự kinh tế toàn cầu.

Tuy nhiên, ông Carney không có ý định thay thế Mỹ bằng châu Âu trong ngắn hạn. Canada gắn sâu với chuỗi cung ứng Bắc Mỹ, từ ô tô, năng lượng đến nông nghiệp và chế tạo; thay đổi đột ngột sẽ gây chi phí lớn.

Việc hướng đến châu Âu phản ánh lựa chọn thực tế hơn của Ottawa: mở rộng thị trường, đa dạng hóa đầu tư và xây dựng thêm liên kết chiến lược để giảm rủi ro phụ thuộc. Bản thân ông Carney cũng nói ông muốn củng cố quan hệ với Mỹ, với EU và với các cường quốc khác, đồng thời cho rằng Canada sẽ là đối tác tốt hơn của Mỹ nhờ những gì mình đang làm.

Phía trước còn rất nhiều thách thức

Dù mang theo nhiều ý tưởng lạc quan, kế hoạch của Canada vẫn phải đối mặt với không ít thách thức.

Rào cản đầu tiên nằm ngay trong EU. Bà von der Leyen là người đề xuất ý tưởng thành viên liên kết hồi đầu năm và nói rằng mối liên kết này sẽ là gần gũi, sâu sắc và độc đáo nhất trong loại hình của nó, một “ngọn hải đăng” cho các nền dân chủ khác. Nhưng, Đức và một số thành viên khác gần đây đã phản đối việc lập ra phạm trù đặc biệt này. Đàm phán sẽ phải giải quyết bất đồng đó, cùng nhiều vấn đề khác, trước tháng 6/2027 nếu muốn kịp thời hạn.

Rào cản thứ hai là mâu thuẫn nội tại giữa bảo vệ chủ quyền và việc hài hòa các quy định. Ông Carney khẳng định không muốn nhượng chủ quyền cho EU, cũng không muốn nhập khẩu tình trạng quản lý quá mức từ châu Âu. Song, hợp tác về chủ quyền dữ liệu và thanh toán số sẽ đòi hỏi những quy tắc chung về quyền riêng tư để vận hành xuyên biên giới.

Theo New York Times, Canada sẽ không dùng đồng euro, không gia nhập Schengen và không trở thành thành viên EU, nhưng sẽ đóng góp tài chính cho những chương trình mình chọn tham gia, như cách đang làm với Horizon, chương trình nghiên cứu và đổi mới của EU. Đó là mô hình “chọn món”, và đường ranh giữa “chọn món” với hội nhập sâu sẽ được thử thách ở từng hạng mục.

Nhưng, biến số lớn nhất vẫn là Mỹ. Hồi tháng 9, Tổng thống Donald Trump từng dọa áp thuế rất cao hoặc ngừng giao thương với châu Âu nếu EU trao cho Canada bất kỳ hình thức tư cách thành viên nào mà Washington coi là hành động thù địch. Dù đến nay Nhà Trắng chưa có phản ứng chính thức với việc nâng cấp quan hệ giữa Ottawa và Brussels, tờ New York Times đã chỉ ra những vấn đề có thể trở thành điểm nóng.

Hợp tác về đám mây chủ quyền với EU có thể bị Mỹ coi là đối nghịch. Khoáng sản then chốt của Canada hấp dẫn với Mỹ, và Chính phủ Mỹ có phần góp vốn trực tiếp vào một số mỏ đất hiếm tại Canada; một thỏa thuận ưu đãi với EU có thể đi ngược những lợi ích đó. Phép thử gần nhất là việc Canada có mua một số tiêm kích Gripen do Thụy Điển sản xuất thay vì đặt mua đủ 88 chiếc F-35 của Lockheed Martin hay không. Ottawa hiện đang rà soát đơn hàng F-35, trong khi Saab thúc đẩy khả năng cung cấp Gripen E và hợp tác sản xuất tại Canada.

Chi tiết này cho thấy ranh giới mong manh giữa “đa dạng hóa” và “gạt Mỹ sang một bên”. Ông Carney đang đi trên ranh giới ấy: đủ xa để có lựa chọn, đủ gần để không bị coi là thách thức. Và, rất có thể “thành viên liên kết” sẽ không bao giờ trở thành một thực thể pháp lý chặt chẽ như cái tên gợi ra. Nói cách khác, câu hỏi mở cho tháng 6/2027 không phải Canada có được gọi là thành viên liên kết của EU hay không, mà là liệu con đường vòng của Ottawa có khả năng thành hình trước những phép thử tiếp theo từ Washington hay không?