“Cỗ máy sản xuất” quỹ đất

Tạo vốn bằng quỹ đất

Năm 2022, TP Hồ Chí Minh đề xuất phương án thu hồi quỹ đất dọc tuyến đường vành đai 3 để đấu giá, tạo nguồn lực đầu tư chính con đường này. Các địa phương có tuyến đường đi qua như Đồng Nai, Bình Dương và Long An cũng rà soát quỹ đất để khai thác, tạo nguồn thu phục vụ dự án.

Việc thu hồi đất vùng phụ cận của các công trình xây dựng hạ tầng do Nhà nước đầu tư để tạo quỹ đất sạch, tạo nguồn vốn triển khai chính công trình hạ tầng ấy là phương thức được áp dụng thành công tại nhiều quốc gia.

Tại nước ta, ngay tại Luật Quy hoạch đô thị 2009 đã có quy định về chuẩn bị quỹ đất để phát triển đô thị theo quy hoạch. Điều 62 Luật Quy hoạch đô thị quy định: "Khi triển khai dự án phát triển các tuyến đường giao thông theo quy hoạch đã được phê duyệt, cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải đồng thời tổ chức thu hồi đất hai bên đường theo quy hoạch, tổ chức đấu giá hoặc đầu thầu để lựa chọn chủ đầu tư...".

Phương thức nêu trên không chỉ giải quyết bài toán tài chính cho các dự án phát triển hạ tầng, giao thông mà còn gắn với chỉnh trang, phát triển đô thị. Khi thu hồi đất hai bên đường, Nhà nước tổ chức lập quy hoạch các dự án khu đô thị, thương mại dịch vụ đồng bộ, hiện đại, văn minh để tổ chức đấu giá, lựa chọn nhà đầu tư thực hiện.

Trong quá khứ, TP Hồ Chí Minh đã áp dụng thành công mô hình "lấy đất nuôi đường" khi đầu tư đường Nguyễn Hữu Thọ năm 2001. Không chỉ giải phóng mặt bằng trong ranh đường, thành phố còn thu hồi khoảng 87 ha đất hai bên đường để bán đấu giá, thu số tiền khoảng 466 tỷ đồng, cao hơn tổng chi phí làm đường (khoảng 429 tỷ đồng).

Như vậy, từ hàng chục năm trước, Nhà nước đã đề ra giải pháp chủ động tạo lập quỹ đất sạch để đấu giá, tạo nguồn thu cho ngân sách. Tuy nhiên, thực tế triển khai chính sách này chưa hiệu quả bởi hạn chế về nguồn lực tài chính ("vốn mồi" chi giải phóng mặt bằng). Nguồn tài chính chủ yếu đến từ "Quỹ phát triển đất" do ngân sách cấp nên rất eo hẹp do có rất nhiều nhiệm vụ chi cấp thiết hơn cho: Quốc phòng, an ninh, y tế, giáo dục, phòng chống dịch bệnh, phát triển kết cấu hạ tầng, các chương trình mục tiêu xóa đói, giảm nghèo...

Khai thác "chênh lệch địa tô"

Luật Đất đai 2013 đã có quy định Nhà nước điều tiết "phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại" thông qua chính sách thuế, tiền sử dụng đất, tiền thuê đất...

Khái niệm "phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại", thường gọi là "chênh lệch địa tô" được hình thành trên nguyên lý: Các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng của Nhà nước (ví dụ các tuyến đường giao thông) hoặc việc Nhà nước thay đổi quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị sẽ khiến giá đất khu vực lân cận tăng cao đột biến, từ đó hình thành chênh lệch địa tô. "Công sức" tạo chênh lệch địa tô chủ yếu thuộc về Nhà nước và về lý thuyết, Nhà nước phải được thụ hưởng, khai thác phần lớn chênh lệch địa tô.

Tuy nhiên, theo pháp luật đất đai hiện hành, Nhà nước chưa có công cụ điều tiết, phân phối phần chênh lệch địa tô này một cách hiệu quả, gây thất thu ngân sách. Trên thực tế, đối tượng hưởng lợi chủ yếu từ chênh lệch địa tô hiện nay là người dân có đất xung quanh dự án, giới đầu cơ "đánh hơi" dự án để "mua gom đất".

Bởi vậy, việc ban hành chính sách và công cụ tài chính giúp Nhà nước khai thác "phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại" là một nội dung quan trọng của Luật Đất đai (sửa đổi).

Thảo luận tổng kết thi hành Luật Đất đai 2013, Bộ Tài nguyên và Môi trường nhận định: "Nguồn lực về đất đai chưa thực sự được khai thác, phát huy đầy đủ và bền vững để trở thành nguồn nội lực quan trọng phục vụ phát triển kinh tế - xã hội; việc thu hồi giá trị tăng thêm từ đất chưa tương xứng với đầu tư của Nhà nước vào cơ sở hạ tầng".

Từ đó Nghị quyết số 18-NQ/TW đề ra nhiệm vụ phải hoàn thiện chính sách tài chính về đất đai để "có chính sách điều tiết chênh lệch địa tô, bảo đảm công khai, minh bạch".

Nhà nước "sản xuất" quỹ đất

Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) lấy ý kiến nhân dân đã đề xuất một chương riêng (Chương VIII, gồm 5 điều) quy định về phát triển quỹ đất, so với Luật Đất đai 2013 chỉ dành vỏn vẹn 1 điều.

Dự thảo Luật Đất đai đã đề ra nguyên tắc phát triển quỹ đất mà theo đó, Nhà nước đầu tư phát triển quỹ đất để đáp ứng nhu cầu sử dụng đất của các dự án đầu tư, để đấu giá quyền sử dụng đất tạo nguồn thu cho ngân sách nhà nước. Việc phát triển quỹ đất được thực hiện theo các dự án tạo quỹ đất - là dự án đầu tư công. Với chế định này, Nhà nước trực tiếp tham gia mạnh mẽ vào tạo lập quỹ đất thông qua Tổ chức phát triển quỹ đất (là đơn vị sự nghiệp công hoặc doanh nghiệp cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ). Tổ chức phát triển quỹ đất thực hiện nhiều chức năng, nhiệm vụ, trong đó nổi bật là thực hiện thu hồi đất theo quy hoạch để tạo quỹ đất.

Chế định phát triển quỹ đất cùng với việc duy trì thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng đã dẫn đến mở rộng các dự án tạo quỹ đất của Nhà nước, gồm các dự án khai thác quỹ đất tại vùng phụ cận tiếp giáp với các công trình hạ tầng kỹ thuật hay suy rộng ra là bất kỳ loại hình dự án nào thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất.

Việc mở rộng này là phù hợp với quy định tại nhiệm vụ, giải pháp của Nghị quyết 18: "Thực hiện việc giao đất, cho thuê đất chủ yếu thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất". Như vậy, "cơ chế hành chính" để tạo lập quỹ đất cần phải được áp dụng.

Với dự án đấu giá quyền sử dụng đất, Nhà nước ứng tiền từ ngân sách để giải phóng mặt bằng, tạo lập quỹ đất sạch trước khi lựa chọn nhà đầu tư. Với dự án áp dụng hình thức đấu thầu, nhà đầu tư trúng thầu phải ứng tiền để Nhà nước chi giải phóng mặt bằng và giao đất cho nhà đầu tư không qua đấu giá.

Như vậy, với giải pháp mà Nghị quyết 18 đã nêu nhằm đảm bảo phân bổ nguồn lực đất đai theo công cụ thị trường (đấu giá, đấu thầu) thì việc áp dụng cơ chế thu hồi đất gắn với tăng cường vai trò của Tổ chức phát triển quỹ đất là bắt buộc. Một số ý kiến đề xuất, phản biện cho rằng dự án khu đô thị, nhà ở thương mại không được thu hồi đất sẽ khiến giải pháp của Nghị quyết 18 không thể thực hiện được.

Một cách tổng quát, dự thảo Luật Đất đai đã đề ra những quy định mạnh mẽ, thực chất hơn về nhiệm vụ phát triển quỹ đất của Nhà nước, giúp khai thác "chênh lệch địa tô", đảm bảo công bằng xã hội. Đây là điểm mới về tư duy, lý luận, được kỳ vọng sẽ tạo bước chuyển biến đột phá trong chính sách đất đai thời kỳ tới. Tuy nhiên, việc phát triển quỹ đất thông qua cơ chế hành chính (Nhà nước thu hồi) tuy là một công cụ sắc bén nhưng đồng thời cũng tiềm ẩn những nguy cơ cần phải phòng ngừa.

Thứ nhất, mục đích của thu hồi đất là nhằm có quỹ đất sạch để phân bổ theo công cụ thị trường (đấu giá, đấu thầu) nhưng tính thị trường mới thể hiện ở "đầu ra" (việc Nhà nước giao đất). Yếu tố "đầu vào" (khi thu hồi đất) sẽ không đảm bảo tính thị trường do người dân buộc phải tuân thủ quyết định thu hồi đất mà không được thỏa thuận về giá cả với Nhà nước. Bởi vậy, việc "xác định giá đất theo nguyên tắc thị trường" là nhiệm vụ tối quan trọng của sửa đổi Luật Đất đai nhằm bảo đảm hài hòa lợi ích cho "người mất đất".

Thứ hai, nếu triển khai tràn lan các dự án tạo quỹ đất của Nhà nước mà không có bộ tiêu chí rõ ràng sẽ dễ dẫn đến thu hồi đất tràn lan, xâm phạm quyền lợi của người sử dụng đất. Bởi Nhà nước là chủ thể quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và cũng chính Nhà nước có thẩm quyền thu hồi đất theo quy hoạch, kế hoạch mà mình quyết định (trong đó có các dự án chỉ nhằm phát triển kinh tế đơn thuần). Vô hình trung, Nhà nước sở hữu những "vũ khí" quá mạnh mẽ, sắc bén, đòi hỏi phải được quản lý, sử dụng chặt chẽ, tránh lạm quyền.

Thứ ba, để triển khai chính sách mới một cách hiệu quả thì không chỉ gói gọn trong quy định của Luật Đất đai mà còn liên quan mật thiết đến Luật Đầu tư công, Luật Ngân sách nhà nước... Dự án tạo quỹ đất của Nhà nước cũng là dự án đầu tư công, trong khi các dự án đầu tư công thì luôn tiềm ẩn nguy cơ chậm tiến độ, hiệu quả thấp, tình trạng "cha chung không ai khóc", thậm chí thất thoát, lãng phí.

Bởi vậy, việc triển khai dự án tạo quỹ đất cần phải được đánh giá kỹ càng, thấu đáo theo quy định của Luật Đầu tư công, đồng thời ràng buộc chặt chẽ với trách nhiệm của người đứng đầu nhằm ngăn ngừa các hạn chế, tiêu cực khi triển khai thực hiện.