Cấp huyện trong lịch sử Việt Nam

Cấp huyện ở Trung Quốc đã xuất hiện từ thời Chiến quốc (thế kỷ V trước Công nguyên), dưới cấp quận, quốc (tức những “nước” nhỏ là chư hầu của thiên tử). Như Hán Cao tổ Lưu Bang là người huyện Bái, nước Sở. Cấp huyện ở nước ta hình thành sau khi bị các triều đại phong kiến Trung Quốc xâm lược, khởi đầu từ triều nhà Triệu của Triệu Đà.

Sách “Ức Trai dư địa chí” của Nguyễn Trãi soạn thời Lê sơ viết về thời Hùng Vương cho biết: “Hùng Vương tiếp nối ngôi vua, dựng nước gọi là nước Văn Lang, chia trong nước ra làm 15 bộ". Nơi đóng đô gọi là Văn Lang.

Bộ “Đại Việt sử ký toàn thư” của Ngô Sỹ Liên biên soạn theo lệnh Vua Lê Thánh Tông cũng cho biết nước ta thời Hùng Vương được chia thành 15 bộ, tên gọi các bộ trong sách này với sách "Việt sử lược" có sai khác đôi chút, nhưng cũng có những cái tên rất quen thuộc với người học sử về sau, như bộ Chu Diên, Giao Chỉ, Cửu Chân, Vũ Ninh...

Sau khi Triệu Đà đánh thắng An Dương Vương Thục Phán, cai trị nước Nam Việt từ miền Lưỡng Quảng tới vùng Trung Bộ của nước ta, đặt nước ta thành 2 quận Giao Chỉ và Cửu Chân của Nam Việt. Sau khi nhà Hán đánh thắng nhà Triệu, chia nước Nam Việt cũ thành 9 quận, trong đó, vùng đất của nước ta là 2 quận Giao Chỉ, Cửu Chân, còn từ phía Nam Hà Tĩnh vào đến Quảng Nam được đặt thành quận Nhật Nam. Mỗi quận được chia thành nhiều huyện.

Theo học giả Đào Duy Anh, trong sách “Đất nước Việt Nam qua các đời”, quận Giao Chỉ đời Hán có 10 huyện gồm Luy Lâu hay Liên Lâu, tương đương phần lớn tỉnh Bắc Ninh ngày nay; Long Biên (toàn bộ khu vực Hà Nội); Mê Linh (khu vực Tây Bắc tỉnh Vĩnh Phúc, Tây Bắc tỉnh Hà Tây cũ và tỉnh Yên Bái); Tây Vu (tỉnh Vĩnh Phúc, Phú Thọ, phía Bắc Hà Tây cũ và Hòa Bình); Chu Diên (phía Nam tỉnh Hà Tây cũ, một phần Hòa Bình và tỉnh Hà Nam), An Định (Hải Dương và Hưng Yên); Câu Lậu (Nam Định và Ninh Bình); và các huyện Khúc Dương; Bắc Đái Kê Từ (vùng Bắc Giang kéo ra đến Quảng Ninh).

Quận Cửu Chân bao gồm vùng từ Ninh Bình vào Thanh Hóa, Nghệ An, Hà Tĩnh có các huyện Vô Thiết, Vô Biên, Tư Phố, Cư Phong, Dư Phát, Đô Lung, Hàm Hoan; trong đó huyện Hàm Hoan là huyện lớn nhất, tương đương Nghệ An và Hà Tĩnh ngày nay, giáp với quận Nhật Nam.

Trong cuộc khởi nghĩa của Hai Bà Trưng (năm 40) sử sách chỉ viết “Hai bà dẹp yên 50 thành ở đất Lĩnh Nam, tự lên làm vua”. Số lượng thành mà sử sách nhắc tới này nhiều hơn cả số huyện lúc đó. Hai Bà là người huyện Mê Linh và sau khi Hai Bà hy sinh, quân sót lại do Đô Dương chỉ huy còn cầm cự với Mã Viện ở huyện Cư Phong rồi mới chịu đầu hàng.

Đời Tấn, nước ta vẫn thuộc Giao Châu, quận Giao Chỉ được chia thành 14 huyện và quận Cửu Chân thành 7 huyện. Đời Tùy, Giao Chỉ có 9 huyện, Cửu Chân có 7 huyện. Đời Đường, đặt phủ An Nam đô hộ, coi 12 châu, 50 huyện, trong đó châu Giao có 8 huyện (Tống Bình, Nam Định, Thái Bình, Giao Chỉ, Chu Diên, Long Biên, Bình Đạo, Vũ Bình). Một số châu lần đầu được gọi tên như châu Phúc Lộc, châu Thang, châu Chi. Châu Diễn (vùng Diễn Châu, Nghệ An ngày nay) có 6 huyện và châu Ái (Thanh Hóa) có 6 huyện, châu Hoan (Nghệ An) có 4 huyện.

Khi nước ta nội thuộc, ở đời nhà Đường, Nguyễn Trãi cho biết “Bắc triều có đặt thái thú, thứ sử, đô đốc, tiết độ sứ để quản hạt”. Thái thú là quan đứng đầu quận, trước gọi là quận thú; thứ sử là quan đứng đầu một châu, hoặc còn gọi là chức mục (như Lưu Bị thời Hán từng có lần giữ chức Từ Châu mục), đô đốc là chức coi việc quân sự trong các châu, đến đời Đường chia các châu huyện đặt ra các đạo, quan đứng đầu đạo gọi là tiết độ sứ. Cấp huyện không được nhắc đến trong hệ thống quan chức, đô hộ, vì nhiều thủ lĩnh bản địa vẫn được giao cai quản địa hạt của mình.

Thời Ngô, thời Đinh, Nguyễn Trãi cho biết nước ta lúc đó chia làm 50 phủ, 41 châu, chỉ có hơn 10 huyện. Sang thời Tiên Lê, đất nước chia làm 10 đạo. Nhà Lý chia làm 24 lộ, rồi nhà Trần chia đất nước làm 12 xứ.

Thời Lê Thái Tổ, sau khi thống nhất đất nước, nhà vua chia nước ta làm 15 đạo, 5 phủ, 187 huyện, 54 châu. Số phủ, châu, huyện đều tăng so với thời quân Minh xâm lược, gồm 48 phủ, châu, 168 huyện.

Như vậy, hành chính thời Lê bắt đầu đi vào ổn định với quy mô từ đạo đến phủ, mỗi phủ có nhiều huyện, như Hải Dương có 4 lộ phủ, 18 huyện, trong đó phủ Thượng Hồng (sau đổi là Bình Giang) có 3 huyện, gồm huyện Đường Hào, Đường An, Cẩm Giàng. Phủ Hạ Hồng (sau là Ninh Giang) gồm 4 huyện là Gia Phúc (sau là Gia Lộc), Thanh Miện, Tứ Kỳ, Vĩnh Lại. Phủ Nam Sách có 4 huyện là Thanh Lâm, Chí Linh, Thanh Hà, Tân Minh. Phủ Kinh Môn có 7 huyện: Kim Thành, Hiệp Sơn, Đông Triều, Thủy Đường, An Dương, An Lão, Nghi Dương.

Đọc tên các huyện thời Lê sơ, thấy rất nhiều huyện vẫn giữ tên đến ngày nay. Quy mô các huyện thời đó cũng tương đương huyện bây giờ hoặc sau này đủ để tách ra thành 2 huyện.

Năm Quang Thuận thứ 7 (1466), Vua Lê Thánh Tông chia cả nước thành 12 đạo. Đến năm Quang Thuận thứ 10 (1469), Vua Lê Thánh Tông tiếp tục định lại bản đồ, chia cả nước thành 12 thừa tuyên, gồm: Thanh Hóa có 4 phủ, 16 huyện, 4 châu (tương đương cấp huyện ở miền núi). Nghệ An gồm 8 phủ, 18 huyện, 2 châu. Thuận Hóa gồm 2 phủ, 7 huyện, 4 châu. Hải Dương (trước là Nam Sách), gồm 4 phủ, 18 huyện. Sơn Nam (trước là Thiên Trường), gồm 11 phủ, 42 huyện. Sơn Tây (trước là Quốc Oai), gồm 6 phủ, 19 huyện. Kinh Bắc (trước là Bắc Giang), gồm 4 phủ, 19 huyện. An Bang gồm 1 phủ, 3 huyện, 4 châu. Tuyên Quang gồm 1 phủ, 2 huyện, 17 châu. Lạng Sơn gồm 1 phủ, 7 châu. Ninh Sóc (trước là Thái Nguyên), gồm 3 phủ, 8 huyện và 7 châu.

Riêng kinh đô trước gọi là phủ Trung Đô, đến năm đó đổi thành phủ Phụng Thiên, gồm 2 huyện là Quảng Đức và Vĩnh Xương, sau 2 huyện này lại đổi tên thành Vĩnh Thuận và Thọ Xương, bao trọn khu vực nội thành Hà Nội ngày nay.

Như vậy, trừ thừa tuyên Sơn Nam (tương đương các tỉnh Nam Định, Hưng Yên, Hà Nam, Ninh Bình ngày nay) có tới 42 huyện, các thừa tuyên khác cũng chỉ có khoảng 18-19 huyện là nhiều nhất. Thừa tuyên Thanh Hóa có phạm vi tương đương tỉnh Thanh Hóa ngày nay, thời Lê Thánh Tông cũng chỉ đặt có 16 huyện và 4 châu mà thôi. Tên một số huyện thuộc Thanh Hóa thời đó cũng còn giữ đến nay, như ở phủ Thiệu Thiên có 8 huyện, trong đó có huyện Đông Sơn, Yên Định, Cẩm Thủy, Thạch Thành. Phủ Hà Trung có 4 huyện với tên là Hoằng Hóa, Thuần Lộc (sau đổi là Hậu Lộc), Nga Sơn, Tống Sơn (sau cũng đổi tên là huyện Hà Trung).

Thời Lê trung hưng, miền Bắc chia thành các trấn, ở dưới vẫn là cấp phủ và huyện. Trong miền Nam, các chúa Nguyễn đặt ở các vùng đất là các dinh (tương đương một vài tỉnh ngày nay), phía dưới cũng là các phủ và huyện, mỗi huyện rộng cũng bằng 2-3 huyện ngày nay.

Cấp huyện, thời Lê sơ, có các chức chuyển vận sứ, chuyển vận phó sứ, chức trách như quan huyện, đến thời Lê trung hưng thì gọi là huyện lệnh. Chức trách của quan huyện được quy định rõ nhất trong lệnh của Vua Lê Gia Tông, năm Dương Đức thứ 3 (1674) như sau: “Huyện lệnh là chức quan gần dân, phải lưu tâm vỗ về săn sóc, khuyên bảo làm ruộng, trồng dâu, chấn hưng việc lợi, trừ bỏ việc hại, lưu ý về giáo hóa, khiến dân biết theo thói nhân nhường, bỏ thói kiện nhau, cố cho bớt hẳn việc kiện cáo làm gốc”.

Quan huyện cũng là cấp xét xử đầu tiên trong hệ thống tư pháp thời phong kiến. Lệnh của Vua Lê Gia Tông viết “Các việc kiện lớn về hộ hôn, điền thổ, nhân mạng, cùng những việc xã dân lấy sức đông ức số ít, cậy mình mạnh ức kẻ yếu, thế không bỏ qua được mới phải khám xử. Nếu thấy có đàn bà tiết nghĩa, con cháu hiếu thảo thì nên chuyển đạt lên để nêu khen, để được hậu phong tục. Hoặc, xã nào trong huyện có trộm cướp ngầm xảy ra thì cho xã ấy làm đơn cáo ở nha môn và nha môn ấy phải viết riêng ra một tờ nữa trình lên Hiến ty (cơ quan chịu trách nhiệm về xét xử, pháp luật, đánh giá các quan ở trấn) để làm tài liệu khi khảo khóa...”.

Cuối đời Lê trung hưng, năm Cảnh Hưng thứ 12 (1751), chúa Minh vương Trịnh Doanh sai Nhữ Đình Toản định lại chức vụ tất cả các quan trong triều, ngoài trấn, trong đó, chức vụ của huyện quan, châu quan được viết như sau: “Tuần hành trong hạt, khuyên bảo giúp đỡ dân chúng, phải châm chước điều lệ của triều trước đã chuẩn định. Trong huyện hạt, như có kẻ mưu ngầm làm loạn rủ nhau tụ tập bè đảng thì cho tra khám cho được đích thực, một mặt phi trình quan trấn thủ để bắt nã, một mặt làm tờ khải đệ lên để có bằng cứ xét đường sai bắt. Xã nào có trộm cướp xảy ra mà cáo tại trấn quan thì cho viết một bản đơn riêng nữa nộp ở nha môn, chuyển trình lên Hiến ty, để làm tài liệu khảo khóa”.

Tuy nhiên, cấp huyện vẫn dưới cấp phủ, các vụ kiện ở huyện xét xử xong, quan phủ cũng sẽ đưa ra xét xử lại.

Quan huyện thời xưa đều phải có xuất thân khoa bảng, ít nhất phải vào đến kỳ thi Hội, tức có học vị Hương cống (thời Lê) hay Cử nhân (thời Nguyễn) và có thời gian tập sự ở các cơ quan trong triều trước đã. Tất nhiên, cũng có những thời, các học sinh Quốc Tử Giám hay Tôn sinh (học sinh dòng dõi hoàng tộc) có thành tích cũng được bổ nhiệm vào vị trí này.

Thời Nguyễn, đời Vua Thiệu Trị (1841-1847), người đỗ tiến sĩ cùng phó bảng lúc đầu bổ vào viện hàn lâm, sau 1 năm, hoàng giáp được bổ Tri phủ (hàm tòng ngũ phẩm), tiến sĩ tam giáp bổ thự Tri phủ (chưa chính thức), phó bảng thì bổ hàm Tri huyện (tòng lục phẩm). Trong khi tiến sĩ thời Lê Thánh Tông chỉ được nhận hàm chánh bát phẩm và phải bắt đầu từ chức thấp trong viện hàn lâm. Như vậy, trong thời Nguyễn, những người đỗ đạt đã được trọng dụng hơn trước

Sau cải cách của Vua Minh Mạng năm 1831, chia đất nước thành 31 tỉnh, đến cuối thế kỷ XIX, nước ta có tổng cộng 98 phủ bao gồm 342 huyện và châu.