EU và gánh nặng Ukraine

Thỏa thuận này, dù được dán nhãn “thành công ngoại giao”, thực chất lại hé lộ những vết nứt sâu trong khối, đặt thêm gánh nặng tài chính lên ngân sách chung và đặt cược tương lai vào một chiến thắng mơ hồ.

Một thỏa thuận khó khăn

Trong thời gian dài, các nhà lãnh đạo EU đã lên kế hoạch chuyển khoản tiền đóng băng của Nga (ước tính lên tới 210 tỷ euro) để tài trợ cho Ukraine. Tuy nhiên, kế hoạch này đã bị chặn lại bởi chính các thành viên của khối, mà tiêu biểu là Bỉ (nước nắm giữ phần lớn khoản tiền) cùng Slovakia, Cộng hòa Séc và Hungary. Tuy nhiên, trước viễn cảnh nền kinh tế Ukraine sẽ sụp đổ trong vài tháng tới, EU buộc phải đẩy nhanh tiến trình tài trợ cho quốc gia này bằng cách tổ chức một hội nghị thượng đỉnh bất thường về tài trợ vào những ngày cuối năm.

Trước thềm cuộc họp diễn ra hôm 19/12 vừa qua, Chủ tịch Ủy ban châu Âu, bà Ursula van der Leyen còn mạnh miệng tuyên bố “không rời phòng họp nếu chưa đạt được mục tiêu”. Tuy nhiên, sau hơn một ngày đàm phán căng thẳng tại Brussels, các nhà lãnh đạo EU đã không thể thực hiện được kế hoạch ban đầu của mình. Thay vào đó, EU chấp nhận quay sang vay 90 tỷ euro từ thị trường vốn bằng cách phát hành trái phiếu chung, với ngân sách EU đóng vai trò bảo lãnh để có nguồn tiền tiếp tục tài trợ cho Ukraine trong 2 năm tới.

Tổng thống Ukraine Zelensky lập tức ca ngợi khoản vay là “lớn lao”, “có ý nghĩa”, “thể hiện tình đoàn kết” và “làm Nga phải nghĩ lại”. Nhưng, Chủ tịch Hội đồng châu Âu - ông Antonio Costa chỉ tuyên bố ngắn gọn: “Chúng tôi đã cam kết và đã thực hiện”. Một phát biểu như cú thở phào nhẹ nhõm khi cuối cùng EU đã đạt được mục tiêu đề ra ban đầu là kiếm tiền tài trợ cho Ukraine như đã hứa. Tuy nhiên, đằng sau kết quả có vẻ tốt đẹp ấy là một cuộc dàn xếp nội bộ phức tạp, làm lộ ra những bất đồng sâu sắc trong EU. Đầu tiên, khoản vay này dù lớn nhưng cũng mới chỉ đạt khoảng 2/3 nhu cầu tài chính của Ukraine trong 2 năm tới, tức là vẫn chưa đủ theo yêu cầu đề ra. Khoản vay tuy đã cứu Kiev khỏi nguy cơ phá sản vào tháng 4/2026, nhưng cũng đặt gánh nặng ngược lại vào chính EU.

Theo điều khoản đã cam kết, khoản tín dụng 90 tỷ euro EU cấp lần này sẽ là khoản vay không lãi suất cho Ukraine. Tuy nhiên, EU sẽ phải hứng chịu toàn bộ chi phí đi vay. Ủy ban châu Âu ước tính, với lãi suất thị trường hiện tại, chi phí trả lãi hằng năm sẽ vào khoảng 3 tỷ euro. Gánh nặng lãi suất này sẽ được phân bổ cho 24 quốc gia thành viên tham gia, theo tỉ trọng kinh tế của họ. Về bản chất, đây là một khoản trợ cấp được ngụy trang dưới hình thức cho vay. Tuy nhiên, ngay sau khi rời phòng họp, Thủ tướng Hungary Viktor Orbán đã thẳng thắn: “Khoản tiền này Ukraine sẽ không bao giờ có khả năng trả lại”.

Bản thân của thỏa thuận này cũng là một bước ngoặt pháp lý. Ông Alberto Alemanno, giáo sư luật EU, gọi đây là quyết định “chưa từng có tiền lệ”. Lần đầu tiên, một quyết định về khoản nợ mới của EU được thông qua mà không cần sự nhất trí tuyệt đối của tất cả các thành viên. Để đạt được điều đó, EU đã phải thực hiện một thỏa thuận đặc biệt với Hungary, Slovakia và Cộng hòa Séc để 3 nước này được miễn tham gia đóng góp tài chính và không phải chịu bất kỳ rủi ro nào từ khoản vay; đổi lại, họ sẽ không phủ quyết kế hoạch. Để đạt được thỏa thuận, EU đã phải “xé rào thể chế” cho mục tiêu ngắn hạn của mình.

Bóp nghẹt ngân sách vì lựa chọn chính trị

Việc từ bỏ phương án sử dụng 210 tỷ euro tài sản Nga bị đóng băng - vốn được xem là nguồn tài chính “lý tưởng” vì không đè nặng lên ngân sách EU hay làm tăng nợ công Ukraine - đã đẩy khối này vào lựa chọn tốn kém hơn. Quyết định này xuất phát chủ yếu từ lo ngại về rủi ro pháp lý và sự trả đũa từ Moscow. Thủ tướng Bỉ Bart De Wever - người giữ vai trò then chốt trong việc bác bỏ thu hồi tiền của Nga - “bày tỏ quan ngại sâu sắc” bất chấp nhận được sự cổ vũ từ phía Đức. Ông lo sợ Bỉ, nơi đang lưu giữ 193 tỷ euro có thể bị Nga kiện và phải bồi thường nếu tòa án trong tương lai phán quyết việc sử dụng tài sản là bất hợp pháp. Điều đó cũng có nghĩa là ông De Wever không tin tưởng vào cam kết “cùng gánh hậu quả” mà Thủ tướng Đức Friedrich Merz đã đưa ra ngay trước hội nghị. “Lý trí đã thắng thế”, ông De Wever tuyên bố sau khi rời phòng họp.

Tuy nhiên, “lý trí” ấy đồng nghĩa với việc các nền kinh tế lớn của châu Âu phải tiếp tục gồng mình. Khoản tiền lãi hằng năm 3 tỷ euro này sẽ trở thành một gánh nặng mới trong ngân sách EU giai đoạn 2028-2034, vốn đã chật vật với nhiều ưu tiên như chuyển đổi xanh, phòng thủ chung và phục hồi kinh tế. Nó làm dấy lên câu hỏi về tính bền vững của việc hỗ trợ trong dài hạn, đặc biệt khi chiến tranh không có dấu hiệu kết thúc và Mỹ đang giảm dần vai trò dưới thời Tổng thống Donald Trump.

Cao ủy phụ trách chính sách đối ngoại EU - bà Kaja Kallas thừa nhận áp lực khi nói: “Chúng ta đơn giản là không được phép thất bại”. Câu nói này phản ánh vấn đề của EU: hỗ trợ Ukraine giờ đây không chỉ là vấn đề đạo đức hay an ninh, mà còn là vấn đề danh dự và uy tín của chính EU trên trường quốc tế.

Ảo tưởng về chiến thắng?

Thỏa thuận vay nợ chung, trên bề mặt, là một biểu hiện của sự đoàn kết. Nhưng, nó chỉ đạt được thông qua việc “bỏ qua” sự chia rẽ sẵn có. Việc Hungary, Slovakia và Cộng hòa Séc được “miễn trừ” khỏi nghĩa vụ tài chính đã tạo ra tiền lệ nguy hiểm khi một nhóm các quốc gia có thể chọn cách không tham gia các chính sách đối ngoại của khối. Tổng thống Pháp Emmanuel Macron cố gắng xoa dịu mối lo này bằng cách nói rằng việc 3 nước rút lui “không tạo ra khác biệt về mặt tài chính” do quy mô kinh tế của họ. Tuy nhiên, thiệt hại về mặt chính trị và thể chế là rõ ràng. Nó củng cố hình ảnh về một EU thiếu nhất quán, nơi lợi ích quốc gia hẹp hòi thường xuyên lấn át tầm nhìn chiến lược chung của cả khối.

Trong khi đó, luận điểm về “chiến thắng” mà khoản viện trợ này hướng tới ngày càng trở nên mờ mịt khi nhìn vào thực tế tàn khốc trên chiến trường. Khoản tiền 90 tỷ euro, dù lớn, chủ yếu giúp Ukraine tránh được thảm họa ngân sách ngay lập tức chứ không đảm bảo cho một bước ngoặt quân sự khi năng lực sản xuất của Ukraine đang ngày càng thu hẹp trong khi viện trợ vũ khí đang cạn kiệt. Ngay cả với khoản viện trợ này, tương lai của Ukraine vẫn gắn liền với một cuộc chiến tiêu hao mà không có hồi kết rõ ràng.

Ở góc nhìn địa chính trị, quyết định của EU được đưa ra trong bối cảnh Mỹ đang thúc đẩy các cuộc đàm phán hòa bình riêng rẽ với Nga và Ukraine. Một số phân tích cho rằng, việc Washington cắt giảm viện trợ và gây áp lực lên châu Âu trong vấn đề tài sản đóng băng của Nga là một chiến thuật để buộc Kiev phải ngồi vào bàn đàm phán trong thế yếu. Khoản vay 90 tỷ euro của EU, vì vậy, có thể được xem như một hành động nâng đỡ vị thế đàm phán của Ukraine, giúp Kiev tránh được tình thế phải ký một thỏa thuận bất lợi vì tuyệt vọng tài chính. Nó củng cố vị thế của Ukraine trong các cuộc đàm phán hòa bình đang diễn ra, làm suy yếu lập luận của Moscow rằng Kiev đang cạn kiệt nguồn lực và nên tiến tới một thỏa thuận gấp gáp bất kể giá nào.

Tuy nhiên, đây vẫn là một canh bạc rủi ro. EU đang tự đặt mình vào vị trí người bảo lãnh chính cho sự tồn tại của Ukraine, trong khi tương lai của cuộc chiến lại phụ thuộc phần lớn vào các động thái của Mỹ và Nga. Các nhà lãnh đạo châu Âu tuyên bố rằng tài sản Nga sẽ vẫn bị đóng băng cho đến khi Moscow trả tiền bồi thường chiến tranh và EU “bảo lưu quyền sử dụng” chúng để hoàn trả khoản vay. Nhưng, trong ngắn hạn, họ vẫn phải là người trả tiền.

Những câu hỏi như: “Liệu EU sẽ tiếp tục kiếm đâu ra khoản tiền tiếp theo sau 2 năm nữa?”, hay “sẽ đòi lại khoản vay bằng cách nào khi Ukraine thất bại?” vẫn chưa có câu trả lời rõ ràng. Ngay khi Bỉ và các nước trong EU phản đối việc lấy tiền của Nga, chẳng phải họ cũng đang nghi ngờ chính khả năng chiến thắng của Ukraine? Cuối cùng, vẫn là câu hỏi: “Liệu sự hy sinh tài chính này có thực sự dẫn đến một nền hòa bình bền vững hay chỉ đơn thuần kéo dài thêm một cuộc chiến đã hao tổn quá nhiều cho tất cả?”.