Nút thắt pháp lý
Tuy xu hướng đối thoại đang cho thấy dấu hiệu hạ nhiệt, khoảng cách giữa một thỏa thuận chính trị trên bàn đàm phán và khả năng bình thường hóa kinh tế trong thực tế vẫn rất lớn. Nguyên nhân cốt lõi bắt nguồn từ cấu trúc trừng phạt phức hợp đã hình thành và chồng lớp qua nhiều thập niên.
Trong một số cơ chế tạm thời được Washington triển khai nhằm hỗ trợ tiến trình đàm phán, một phần biện pháp đã được nới lỏng có điều kiện. Thế nhưng, việc tháo gỡ toàn bộ hệ thống hạn chế áp lên Tehran là một tiến trình hoàn toàn khác, đòi hỏi xử lý đồng thời nhiều tầng nấc pháp lý, chính trị và kỹ thuật thực thi.
Trên thực tế, mạng lưới trừng phạt không chỉ thuộc phạm vi Mỹ mà còn bao gồm các biện pháp của Liên hợp quốc, Liên minh châu Âu và một số đối tác khác, được hình thành qua nhiều giai đoạn với mục tiêu không đồng nhất, trải rộng từ chương trình hạt nhân đến an ninh và nhân quyền.
Chính sự chồng lấn này khiến việc tháo gỡ không thể diễn ra theo logic đơn tuyến, mà buộc phải tiến hành rà soát, điều chỉnh và tái cấu trúc đồng bộ toàn bộ cơ chế miễn trừ, kiểm soát và giám sát đã được thiết lập.
Đáng chú ý, ngay trong nội bộ hệ thống trừng phạt của Mỹ cũng không tồn tại một “công tắc” duy nhất để tắt toàn bộ cơ chế. Một phần biện pháp có thể được điều chỉnh tương đối nhanh thông qua sắc lệnh hành pháp của tổng thống, trong khi nhiều lệnh trừng phạt khác lại gắn với khuôn khổ lập pháp, đòi hỏi quy trình phê chuẩn phức tạp và mất nhiều thời gian hơn.
Sự tham gia của các cơ quan quản lý tài chính chuyên trách với những thẩm quyền khác nhau khiến việc điều chỉnh tổng thể trở thành một bài toán phối hợp liên ngành có độ phức tạp cao.
Bởi vậy, ngay cả khi nhánh hành pháp chủ trương nới lỏng, tiến trình thực thi vẫn luôn bị chi phối bởi các giới hạn lập pháp và cơ chế hành chính hiện hữu, khiến việc đảo chiều toàn bộ hệ thống trừng phạt khó có thể diễn ra nhanh chóng hay tuyến tính.
Không dừng lại ở đó, hệ thống trừng phạt còn được mở rộng qua hàng loạt biện pháp như cấm vận dầu mỏ, phong tỏa tài sản, hạn chế thương mại trong các lĩnh vực năng lượng, tài chính, công nghệ, cùng việc loại bỏ nhiều ngân hàng Iran khỏi hệ thống thanh toán quốc tế. Qua thời gian, các biện pháp này hình thành một mạng lưới hạn chế mang tính xuyên khu vực.
Trong bối cảnh đó, giới doanh nghiệp quốc tế buộc phải duy trì mức độ thận trọng cao. Ngay cả khi một phần trừng phạt được nới lỏng, rủi ro vẫn hiện hữu, từ nguy cơ vi phạm các danh sách hạn chế còn hiệu lực đến các hệ quả pháp lý phát sinh khi gián tiếp liên quan tới những thực thể đã bị chỉ định.
Trong gần nửa thế kỷ qua, bất chấp các điều chỉnh chính sách từ ngoại giao đến trừng phạt và răn đe, căng thẳng Mỹ - Iran vẫn chưa được giải quyết triệt để. Ảnh: Reuters
Cùng với đó, vấn đề tài sản bị phong tỏa của Iran tại nhiều quốc gia tiếp tục là một điểm nghẽn then chốt trong mọi tiến trình đàm phán. Khi chưa có cơ chế giải phóng và chuyển giao rõ ràng, các biện pháp nới trừng phạt khó có thể chuyển hóa thành dòng vốn thực sự quay trở lại nền kinh tế Iran, mà mới dừng ở mức tín hiệu chính sách mang tính kỳ vọng.
Bài toán niềm tin
Chính sự phức tạp của hệ thống trừng phạt hiện nay đã dẫn tới một tầng nấc khó xử lý hơn: vấn đề niềm tin trong ngoại giao hậu khủng hoảng.
Tiền lệ từ thỏa thuận hạt nhân năm 2015 cho thấy phần lớn các biện pháp trừng phạt của Liên hợp quốc từng được dỡ bỏ theo một lộ trình có kiểm soát, nhưng tiến trình này kéo dài nhiều năm và sau đó bị đảo ngược sau khi Mỹ rút khỏi JCPOA năm 2018, kéo theo việc các lệnh trừng phạt quốc tế được khôi phục thông qua một cơ chế pháp lý cho phép tái áp đặt nếu không đạt được đồng thuận duy trì việc dỡ bỏ trong Hội đồng Bảo an.
Diễn biến này đã tạo ra một “điểm rơi bất định” trong cấu trúc thỏa thuận, khiến mọi nỗ lực đàm phán hiện nay khó có thể vận hành theo đường thẳng hoặc dựa hoàn toàn vào cam kết chính trị.
Trong bối cảnh đó, các biện pháp miễn trừ tạm thời mà Mỹ áp dụng sau những vòng tiếp xúc gần đây, với thời hạn giới hạn 60 ngày, chỉ mang ý nghĩa như những tín hiệu chính sách ngắn hạn. Những điều chỉnh này chưa đủ để thay đổi tâm lý dè dặt của các bên liên quan, cũng như chưa tạo ra nền tảng đủ ổn định để thị trường tài chính quốc tế xem đây là trạng thái bình thường mới.
Trung tâm tiến trình vẫn là hồ sơ hạt nhân. Các đánh giá gần đây của Cơ quan Năng lượng nguyên tử quốc tế (IAEA) cho thấy chương trình hạt nhân Iran không ghi nhận biến động lớn sau giai đoạn căng thẳng, song vẫn nhấn mạnh yêu cầu làm rõ tình trạng các kho uranium làm giàu và mức độ kiểm soát thực tế.
Trong khi đó, các trao đổi giữa IAEA và Tehran về cơ chế thanh tra cho thấy yếu tố kỹ thuật tiếp tục bị chi phối bởi tính toán chính trị và an ninh. Tehran vẫn duy trì quan điểm rằng việc tiếp cận đầy đủ các cơ sở nhạy cảm chỉ có thể được xem xét trong khuôn khổ một thỏa thuận tổng thể, gắn với lộ trình dỡ bỏ trừng phạt tương ứng.
Từ điểm nghẽn này, trọng tâm đàm phán dần dịch chuyển từ câu hỏi mang tính nguyên tắc “có dỡ bỏ trừng phạt hay không” sang bài toán phức tạp hơn về thiết kế lộ trình: làm thế nào để các bước đi có thể được kiểm chứng, có điều kiện ràng buộc và đủ độ tin cậy để duy trì trong dài hạn.
Đây chính là một phép thử điển hình của ngoại giao hậu khủng hoảng, khi quá trình chuyển từ đối đầu sang ổn định đòi hỏi một cơ chế đủ bền vững để từng bước tháo gỡ trừng phạt, từng phần khôi phục niềm tin và từng bước kiểm soát rủi ro tái leo thang bằng các quy tắc rõ ràng, thay vì chỉ dựa vào kỳ vọng chính trị ngắn hạn.
