Châu Âu tăng cường năng lực phòng thủ

Các chính phủ trong khối đã đặt thêm đơn hàng và ngành công nghiệp quốc phòng của châu Âu đã tăng sản lượng ở một số hạng mục. Sản xuất đạn là một điểm sáng đáng chú ý, với sản lượng đạn pháo 155 mm tăng từ khoảng 300.000 viên trước Chiến tranh Lạnh lên gần 2 triệu viên.

Tuy nhiên, phần lớn thiết bị mới này chỉ để thay thế các hệ thống đã được viện trợ cho Ukraine. Đơn cử, các đơn hàng mà Đức đã đặt trong 2 năm rưỡi qua chỉ đơn thuần để thay thế thiết bị được cung cấp cho Ukraine. Hơn nữa, trong nhiều lĩnh vực, như tấn công tầm xa, phòng không, tình báo và giám sát, năng lực châu Âu vẫn còn mỏng.

Việc châu Âu tăng ngân sách quốc phòng gần đây và các đồng minh châu Âu trong Tổ chức Hiệp ước Bắc Đại Tây Dương (NATO) cam kết tăng chi tiêu quốc phòng lên 5% GDP vào năm 2035 sẽ giúp châu Âu bù đắp thiếu hụt về trang thiết bị và củng cố nền tảng công nghiệp nội địa. Tuy nhiên, nếu không chi tiêu hiệu quả hơn, phần lớn khoản đầu tư mới này có nguy cơ bị lãng phí.

Các bước đi cụ thể

Châu Âu đang cần một hệ thống hiệu quả để phối hợp mở rộng năng lực quân sự. Nhiều quốc gia thành viên tiến hành lập kế hoạch thông qua Quy trình lập kế hoạch quốc phòng của NATO (NDPP), trong đó quy định rõ những năng lực mà mỗi đồng minh phải có.

Tuy nhiên, NDPP giả định rằng Mỹ sẽ tiếp tục cung cấp một phần đáng kể các năng lực chủ chốt ở châu Âu - một giả định rủi ro trong bối cảnh Washington đã tuyên bố có ý định giảm mức đóng góp. Liên minh châu Âu (EU) cũng có các công cụ lập kế hoạch riêng: Kế hoạch phát triển năng lực (CDP) và Đánh giá quốc phòng chung thường niên (CARD) đều do Cơ quan Quốc phòng châu Âu (EDA) quản lý. Tuy nhiên, đấy không phải là những kế hoạch chi tiết, mà chủ yếu nhằm mục đích xác định các cơ hội hợp tác dựa trên các kế hoạch quốc gia đã có từ trước của các nước thành viên.

Châu Âu hiện vẫn thiếu một cơ chế lập kế hoạch hiệu quả cho việc xây dựng hệ thống phòng thủ trước viễn cảnh vai trò của Mỹ đang dần thu hẹp. Các câu hỏi then chốt vẫn chưa được giải đáp: Cần ưu tiên năng lực nào, với số lượng bao nhiêu và làm thế nào để tổ chức hợp tác giữa các nước một cách tối ưu nhằm giảm thiểu trùng lặp? Về bản chất, đây là một câu hỏi về rủi ro: Liệu châu Âu có tiếp tục xây dựng năng lực riêng với một lực lượng nòng cốt do Mỹ cung cấp, hay sẽ đầu tư thêm nỗ lực để tự phát triển những năng lực mà hiện tại họ gần như hoàn toàn phụ thuộc vào Mỹ?

Về nguyên tắc, châu Âu có thể điều chỉnh NDPP, có tính đến sự đóng góp giảm dần của Mỹ bằng cách đặt ra các mục tiêu cụ thể cho các đồng minh châu Âu. Tuy nhiên, điều này có vẻ không thực tế về chính trị do hầu hết các đồng minh không muốn công khai đặt câu hỏi về đóng góp của Mỹ cho quốc phòng châu Âu. Do đó, châu Âu cần một giải pháp thay thế.

Khai thác sức mạnh nhóm nhỏ

Lợi ích về lý thuyết của việc hợp tác phát triển và mua sắm vũ khí đã được biết đến rộng rãi, từ việc giảm chi phí đến tăng khả năng tương tác. Tuy nhiên, trong thực tế, hợp tác là điều không dễ dàng. Ngay cả khi theo đuổi cùng một loại năng lực, các quốc gia thường gặp khó khăn trong việc thống nhất các yêu cầu chung. Mong muốn duy trì năng lực sản xuất trong nước và việc làm khiến nhiều nước chọn mua từ ngành công nghiệp quốc gia. Hơn nữa, hợp tác cũng đi kèm với rủi ro, như việc một đối tác rút khỏi dự án chẳng hạn.

Những rào cản này là có thật, nhưng có thể khắc phục nếu châu Âu tận dụng sức mạnh của hợp tác song phương và nhóm nhỏ. Việc phối hợp sẽ dễ hơn nhiều dưới hình thức song phương hoặc trong các nhóm nhỏ có chung nhận thức về mối đe dọa, yêu cầu hoạt động tương đồng và đã quen làm việc cùng nhau. Có rất nhiều ví dụ về hợp tác nhóm nhỏ thành công, như dự án Eurofighter giữa Đức, Italy, Tây Ban Nha và Vương quốc Anh; hoặc máy bay tiếp nhiên liệu đa năng A330 do Bỉ, Séc, Đức, Luxembourg, Hà Lan và Na Uy cùng tham gia.

Hợp tác song phương và nhóm nhỏ trở nên phổ biến kể từ cuộc chiến Ukraine nổ ra. Ví dụ Sáng kiến Lá chắn bầu trời châu Âu quy tụ 24 quốc gia (cả trong và ngoài EU) tham gia nhằm tăng cường năng lực phòng không thông qua phối hợp hiệu quả hơn trong hoạt động mua sắm.

Trong khi đó, Sáng kiến tấn công tầm xa châu Âu, nhằm mục đích phát triển năng lực tấn công tầm xa của khối này, sẽ đóng vai trò như “vườn ươm” cho các dự án cụ thể giữa các bên tham gia (Pháp, Đức, Italy, Ba Lan, Thụy Điển và Vương quốc Anh). Một ví dụ điển hình khác là xe bọc thép chở quân CAVS, được Phần Lan và Latvia khởi xướng vào năm 2020, sau đó Đan Mạch, Đức, Na Uy, Thụy Điển và Vương quốc Anh tham gia, với đơn đặt hàng lên tới 1.000 chiếc.

Vai trò lãnh đạo, dù là của một quốc gia hay một nhóm, đều rất quan trọng trong việc thúc đẩy hợp tác. Tuy nhiên, trên thực tế, hợp tác có thể diễn ra dưới nhiều hình thức. Trong số đó, giải pháp hữu hiệu nhất có thể là một quốc gia đóng vai trò dẫn đầu, các quốc gia khác cùng tham gia các đơn hàng mua sắm.

Trong các trường hợp khác, việc mua sắm song song ở cấp quốc gia hoặc thông qua một thực thể độc lập như Tổ chức hợp tác vũ trang liên hợp (OCCAR) có thể hiệu quả hơn. Cuối cùng, khi xét đến nguồn gốc thiết bị, việc mua khí tài quân sự từ Mỹ và các nhà sản xuất khác ngoài châu Âu có thể là một lựa chọn hợp lý, nếu châu Âu không có năng lực tương đương. Tuy nhiên, càng mua nhiều từ các nhà cung cấp bên ngoài, châu Âu càng phụ thuộc vào họ.

Đặt công xưởng ngay tại Ukraine

Việc tăng cường hợp tác với Ukraine được khối cho là vì chính lợi ích của châu Âu. Hợp tác với Kiev cho phép châu Âu tăng cường năng lực phòng thủ của Ukraine và hưởng lợi từ chuyên môn của nước này. Một số chính phủ châu Âu đã đầu tư đáng kể vào ngành công nghiệp quốc phòng Ukraine. Các công ty quốc phòng hàng đầu châu Âu đã thiết lập quan hệ đối tác và cơ sở sản xuất với các đối tác Ukraine.

Trong khi đó, EU đang thúc đẩy hợp tác giữa ngành công nghiệp Ukraine và các đối tác EU thông qua Văn phòng đổi mới quốc phòng tại Kiev, các sáng kiến như BraveTech EU và Diễn đàn công nghiệp quốc phòng EU - Ukraine. Liên minh cũng đang hỗ trợ tài chính cho ngành công nghiệp quốc phòng Ukraine thông qua khoản đầu tư khoảng 1,5 tỷ euro vào cơ sở công nghiệp quốc phòng của nước này và tích hợp các công ty quốc phòng Ukraine vào các công cụ quốc phòng của EU như Quỹ quốc phòng châu Âu (EDF).

Câu hỏi đặt ra là liệu có thể mở rộng đáng kể tất cả những hoạt động này hay không? Một thách thức lớn là nguy cơ các cơ sở ở Ukraine bị phá hủy trong chiến tranh - điều khiến các công ty phương Tây e ngại khi quyết định đầu tư. Các quốc gia thành viên cũng lo ngại về việc chuyển giao công nghệ nhạy cảm cho Ukraine, đặt ra những hạn chế trong khả năng sản xuất tại chỗ. Một giải pháp là khuyến khích các công ty ở Ukraine sản xuất thiết bị tại EU. Điều này sẽ cho phép mở rộng sản xuất hơn nữa, bao gồm cả các loại thiết bị tiên tiến hơn.

Sản xuất tại EU cũng cho phép các lực lượng vũ trang châu Âu tích hợp kinh nghiệm của Ukraine nhanh hơn. Đan Mạch đang tiên phong trong mô hình này và vào tháng 6 đã công bố khoản đầu tư 67 triệu euro cho các công ty Ukraine sản xuất tại Đan Mạch. Công ty Fire Point của Ukraine dự kiến bắt đầu sản xuất nhiên liệu tên lửa rắn vào tháng 12 này. Tương tự, Litva đã ký biên bản ghi nhớ với Ukraine để tạo điều kiện cho các công ty Ukraine thiết lập cơ sở sản xuất tại Litva.

Vai trò nội tại

EU đóng vai trò quan trọng trong việc tăng cường năng lực phòng thủ của châu Âu. EU đã dỡ bỏ các hạn chế đối với chi tiêu quốc gia và tài trợ để thúc đẩy hợp tác sâu rộng hơn, đồng thời hỗ trợ quốc phòng Ukraine bằng nhiều công cụ khác nhau.

Nhu cầu đối với nguồn tài trợ của EU là rất lớn, thể hiện qua các khoản vay SAFE đã được các quốc gia thành viên đăng ký hết. Giá trị của tài trợ từ EU không chỉ nằm ở việc bổ sung ngân sách quốc phòng quốc gia mà còn ở việc thúc đẩy hợp tác. Ngay cả những ưu đãi tài chính khiêm tốn cũng có thể khuyến khích các quốc gia thành viên xem xét hợp tác nghiêm túc hơn. Theo Ủy ban châu Âu, công cụ mua sắm chung EDIRPA đã tận dụng hơn 300 triệu euro tiền quỹ của EU để tạo ra các đơn đặt hàng chung trị giá 11 tỷ euro.

Câu hỏi then chốt là liệu EU có thể làm được nhiều hơn không? Việc tăng cường năng lực lập kế hoạch sẽ đòi hỏi các quốc gia thành viên phải sẵn sàng chia sẻ các kế hoạch quốc gia chi tiết với nhau và với EDA, đồng thời cần có một cơ chế cho phép các đối tác ngoài EU như Anh và Na Uy tham gia đầy đủ. Một “liên minh tự nguyện” - lên kế hoạch cho một đợt triển khai tiềm năng tại Ukraine sau thỏa thuận ngừng bắn - có thể trở thành nòng cốt của một nhóm như vậy.

Hiệu quả của các nỗ lực của EU phụ thuộc phần lớn vào nguồn tài chính mà khối này có thể huy động. Chương trình công nghiệp quốc phòng châu Âu (EDIP) có thể sớm được thông qua, mở ra ít nhất 1,5 tỷ euro nguồn lực bổ sung để thúc đẩy mua sắm chung và tạo động lực cho ngành công nghiệp quốc phòng tăng sản lượng. Một phần đáng kể ngân sách EDIP sẽ được dành cho các dự án mà các bên đều có lợi ích trong đó và đòi hỏi phải có đủ số lượng quốc gia thành viên tham gia để đảm bảo khả năng thực hiện.

Việc huy động thêm nguồn tài chính từ ngân sách EU trong ngắn hạn sẽ không dễ dàng. Tuy nhiên, việc mở rộng SAFE là hoàn toàn khả thi và các quốc gia thành viên có thể chuyển thêm nguồn lực vào các yếu tố “mềm” của quốc phòng như cơ sở hạ tầng lưỡng dụng thông qua các quỹ liên kết. Cũng có nhiều đề xuất về một ngân hàng quốc phòng mà EU có thể hỗ trợ nguồn vốn ban đầu, đặc biệt là để hỗ trợ các công ty quốc phòng đang cần vốn. Đề xuất ban đầu của Ủy ban châu Âu là rất tham vọng, với mức tăng gấp 5 lần ngân sách cho quốc phòng và không gian, lên tới 131 tỷ euro. Điều này sẽ ảnh hưởng đáng kể đến các quyết định mua sắm quốc gia, tạo động lực cho các dự án hợp tác.

Ngoài vấn đề tài chính, hiệu quả của các công cụ EU cũng phụ thuộc vào thiết kế của chúng. Đối với  các công cụ quốc phòng của EU, có sự đánh đổi giữa hoặc ưu tiên phát triển năng lực và hiệu quả bằng cách tập trung tài trợ cho một số ít dự án hoặc phân bổ tài trợ rộng hơn cho nhiều sáng kiến.

Ví dụ, EDF rất thành công trong việc tạo ra các quan hệ đối tác mới, nhưng nhiều bên liên quan cho rằng nguồn tài trợ của họ bị phân tán quá mức và mối liên hệ với các ưu tiên do các quốc gia thành viên xác định đôi khi không rõ ràng. Hiệu quả của các công cụ EU cuối cùng sẽ phụ thuộc vào mức độ tập trung vào các ưu tiên về năng lực. Việc đảm bảo rằng các đối tác châu Âu ngoài EU tham gia chặt chẽ nhất có thể cũng rất quan trọng.