Tiếp tục chương trình Kỳ họp thứ hai, chiều 23/10, Quốc hội thảo luận tại tổ về dự án Luật Ngân sách nhà nước (hợp nhất); dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp, Luật Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp, Luật Thuế thu nhập cá nhân và dự án Luật Đấu thầu (sửa đổi).
Sáu nhóm vấn đề cần tập trung hoàn thiện
Phát biểu thảo luận, Chủ tịch Quốc hội Trần Thanh Mẫn cho rằng, Luật Đấu thầu hiện hành còn nhiều bất cập. Quy trình phức tạp, cứng nhắc, kéo dài đang ảnh hưởng đến tiến độ nhiều dự án đầu tư công. Việc ưu tiên tiêu chí giá thấp cũng có thể dẫn đến chất lượng công trình không tương xứng với yêu cầu, phát sinh chi phí và phải sửa chữa sớm.
Đáng chú ý, tình trạng hủy thầu, bỏ thầu, tổ chức đấu thầu lại hoặc nhà thầu bỏ dở công việc gây lãng phí thời gian, nhân lực và chi phí, thậm chí làm hư hỏng, thất thoát tài sản. Nhiều cán bộ bị kỷ luật, truy tố vì những sai phạm liên quan đến đấu thầu.
Theo Chủ tịch Quốc hội, trong ngành y tế và giáo dục, có những giáo sư, phó giáo sư, tiến sĩ, bác sĩ vốn làm chuyên môn tốt nhưng khi chuyển sang công tác quản lý lại gặp nhiều khó khăn, thậm chí vướng vào vòng lao lý.
Từ thực tiễn này, Chủ tịch Quốc hội chỉ ra sáu nhóm vấn đề then chốt cần nghiên cứu, hoàn thiện trong dự thảo luật gồm: Kiểm soát quyền của chủ đầu tư khi phân cấp mạnh, tránh lạm quyền; khung kiểm soát chỉ định thầu và đàm phán cạnh tranh; bảo đảm cạnh tranh thực chất, chống cài cắm tiêu chí, chia nhỏ gói thầu; phương pháp đánh giá, hạn chế theo giá thấp nhất; phạm vi điều chỉnh phải rõ ràng, tránh sửa đổi dàn trải; cơ chế giám sát, trách nhiệm giải trình.
Về phân cấp, phân quyền, Chủ tịch Quốc hội đề nghị quy định rõ nguyên tắc, hạn mức và điều kiện để chủ đầu tư quyết định chỉ định thầu hoặc áp dụng đàm phán cạnh tranh. Dù lựa chọn hình thức nào, chủ đầu tư vẫn phải chịu trách nhiệm trước cơ quan cấp trên. Trường hợp cơ quan cấp trên có ý kiến giới thiệu, tác động hoặc gửi gắm thì cũng phải chịu trách nhiệm liên quan. Cùng với đó, cần bổ sung quy định bắt buộc về giải trình và chế tài đối với hành vi lạm dụng quyền.
Một yêu cầu quan trọng khác là phải phân định rõ vướng mắc xuất phát từ quy định pháp luật với hạn chế trong tổ chức thực hiện. Thực tế, có địa phương triển khai tốt, không phản ánh khó khăn về cơ chế, trong khi nơi khác thường cho rằng thể chế, luật, nghị định hoặc thông tư chưa rõ. Vì vậy, bên cạnh hoàn thiện quy định, cần đánh giá nghiêm túc trách nhiệm thực thi.
Đối với hình thức lựa chọn nhà thầu, nhất là chỉ định thầu và đàm phán cạnh tranh, Chủ tịch Quốc hội nhấn mạnh việc hợp nhất chào hàng cạnh tranh vào đấu thầu rộng rãi, mua sắm trực tiếp vào chỉ định thầu và bổ sung hình thức đàm phán cạnh tranh cần được nghiên cứu kỹ. Việc tinh gọn quy trình không đồng nghĩa với mở rộng thiếu kiểm soát chỉ định thầu. Điều kiện áp dụng đàm phán cạnh tranh phải được quy định chặt chẽ, chỉ áp dụng khi chưa xác định đầy đủ yêu cầu kỹ thuật, công nghệ; đồng thời, cần bổ sung hành vi chia nhỏ dự án, dự toán để áp dụng hạn mức chỉ định thầu vào nhóm hành vi bị cấm.
Về bảo đảm cạnh tranh, Chủ tịch Quốc hội đề nghị "cần giữ vững và làm rõ hơn nguyên tắc độc lập về pháp lý, tài chính; ưu tiên quy định yêu cầu theo tính năng, chất lượng và tiêu chuẩn kỹ thuật thay vì yêu cầu nhãn hiệu, xuất xứ, trừ trường hợp thật sự cần thiết; tăng cường trách nhiệm thẩm định hồ sơ mời thầu và thanh tra đột xuất".
Bên cạnh đó, phương pháp đánh giá hồ sơ dự thầu cần chuyển từ ưu tiên giá thấp sang đánh giá hiệu quả tổng thể, bảo đảm chất lượng tương xứng với mức đầu tư. Phạm vi điều chỉnh của Luật cũng phải được làm rõ, nhất là mối quan hệ với pháp luật chuyên ngành trong các lĩnh vực y tế, khoa học và công nghệ, quốc phòng, an ninh. Trọng tâm quản lý cần chuyển từ kiểm soát quy trình đơn thuần sang đánh giá chất lượng và kết quả đầu ra.
Mua sắm y tế: Giá thấp chưa chắc đã tiết kiệm
Phân tích những vấn đề đặt ra từ thực tiễn, đại biểu Nguyễn Vũ Trung cho rằng rủi ro lớn nhất là dự thảo luật mở rộng nhiều căn cứ để chỉ định thầu, đặt hàng và lựa chọn nhà thầu trong trường hợp đặc biệt, đồng thời giao Chính phủ quy định chi tiết khá nhiều nội dung ảnh hưởng trực tiếp đến cạnh tranh.
"Nếu tiêu chí và cơ chế kiểm soát không được ghi ngay trong luật, thủ tục có thể bớt ở khâu trình duyệt nhưng rủi ro tùy nghi, khiếu kiện và hậu kiểm lại tăng lên", đại biểu lo ngại.
Đối với mua sắm y tế, đại biểu Nguyễn Vũ Trung đánh giá dự thảo luật đã tạo thêm lựa chọn về phương thức mua sắm, có nhiều điểm tiến bộ, nhưng chưa bảo đảm đồng thời bốn mục tiêu: Mua đúng sản phẩm chuyên môn cần thiết, giá hợp lý, nguồn cung liên tục và trách nhiệm giải trình rõ ràng. Đây là những nội dung cần được tiếp tục hoàn thiện trước khi luật được thông qua.
Đại biểu nêu năm vấn đề cần nghiên cứu. Thứ nhất, giảm thủ tục chưa chắc đã giảm thời gian mua sắm. Nếu việc xác định giá vẫn phải thực hiện theo quy trình báo giá cứng nhắc hoặc phải chờ hướng dẫn sau khi luật có hiệu lực, cơ sở y tế vẫn gặp khó khăn khi mua sắm, sửa chữa nhỏ, thay thế linh kiện và bổ sung vật tư cấp thiết.
Thứ hai, giá mua thấp nhất chưa chắc mang lại hiệu quả kinh tế cao nhất. Đối với máy xét nghiệm, máy chẩn đoán hình ảnh hoặc thiết bị phẫu thuật, chi phí ban đầu có thể thấp nhưng chi phí hóa chất, vật tư độc quyền, bảo trì và thời gian ngừng máy lại cao. Vì vậy, cần đánh giá tổng chi phí sở hữu trong quá trình sử dụng, gắn với hiệu quả chuyên môn.
Thứ ba, quy định mua sắm phải bảo vệ được lựa chọn chuyên môn của cơ sở y tế. Bệnh viện cần được lựa chọn thiết bị, thuốc đáp ứng nhu cầu điều trị, bảo đảm an toàn người bệnh và phù hợp năng lực vận hành. Tuy nhiên, tiêu chí chuyên môn phải cụ thể, có bằng chứng và được công khai để tránh biến thành những yêu cầu mang tính đặc tả, tạo lợi thế cho một nhà cung cấp.
Thứ tư, mua sắm tập trung có thể tạo lợi thế về quy mô nhưng cũng tiềm ẩn rủi ro tập trung. Nếu một cuộc thầu hoặc nhà cung cấp không đáp ứng được yêu cầu, nhiều cơ sở y tế có thể đồng thời thiếu hàng. Do đó, cần xem xét duy trì nhiều nhà cung cấp trong thỏa thuận khung khi điều kiện thị trường cho phép, đồng thời xây dựng nguồn dự phòng và cơ chế mua bổ sung khi xảy ra thiếu hụt.
Thứ năm, đàm phán giá phải bảo đảm khả năng kiểm tra, giám sát. Trong một số trường hợp, việc giữ kín mức giá riêng có thể giúp bảo vệ vị thế thương lượng. Tuy nhiên, không nên bảo mật cả phương pháp lựa chọn nhà cung cấp, tiêu chí chất lượng, căn cứ xác định giá và kết quả kiểm toán. Cơ quan quản lý cần có dữ liệu về giá thực trả để phát hiện những chênh lệch bất thường.
Nhấn mạnh yêu cầu hoàn thiện cơ chế mua sắm y tế, đại biểu Nguyễn Vũ Trung nêu rõ: "Luật Đấu thầu phải giúp bệnh viện mua đúng thuốc, sinh phẩm, hóa chất, đúng thiết bị, đúng thời điểm và với giá hợp lý; không thể chỉ chứng minh rằng đã làm đủ thủ tục. Cạnh tranh phải bảo vệ đồng tiền công, còn tiêu chí chuyên môn phải bảo vệ người bệnh. Mở quyền tự chủ là cần thiết, nhưng quyền ấy chỉ an toàn khi đi kèm dữ liệu, giới hạn và trách nhiệm".
Gỡ khó cho người thực hiện, không thể chỉ chọn giữa đấu thầu và không đấu thầu
Chia sẻ từ trải nghiệm thực tế, đại biểu Dương Minh Tuấn đánh giá quy trình đấu thầu quy định tại Điều 25 nhìn qua có vẻ khá gọn, nhưng khi triển khai thực tế lại trải qua nhiều bước. Ngay từ khâu xác định nhu cầu, bệnh viện phải lấy ý kiến các khoa, phòng về nhu cầu sử dụng, sau đó trình lãnh đạo xem xét, ký duyệt. Khi phát sinh vấn đề, người ký duyệt có thể bị chất vấn vì sao vẫn đề xuất mua sắm trong khi đơn vị còn thuốc, vật tư, dù việc đề xuất có thể xuất phát từ nhu cầu chuyên môn do cấp dưới báo cáo.
Sau khi kế hoạch lựa chọn nhà thầu được cấp có thẩm quyền phê duyệt, quá trình triển khai vẫn gặp nhiều khó khăn. Người thực hiện thường phải dựa vào hai nguồn tham khảo là đơn vị tư vấn và chứng thư thẩm định của doanh nghiệp có thẩm quyền. Tuy nhiên, nhiều đơn vị thẩm định đã vướng vào các vụ việc, còn đơn vị tư vấn cũng ngày càng thận trọng khi đưa ra ý kiến.
Trong quá trình xem xét của cơ quan tố tụng, chứng thư thẩm định giá và ý kiến tư vấn chỉ được xác định là những nguồn có giá trị tham khảo. Đại biểu Dương Minh Tuấn nêu thực tế: "Như vậy, trách nhiệm quyết định cuối cùng vẫn đè nặng lên chủ đầu tư, phải tự mình quyết định lựa chọn".
Những khó khăn còn xuất hiện khi lựa chọn sản phẩm. Có mặt hàng chỉ một hãng cung cấp, hoặc các sản phẩm không hoàn toàn tương đương, khiến việc tìm đủ hai, ba nhà cung cấp để so sánh trở nên khó khăn. Trong khi đó, giá thấp chưa chắc đồng nghĩa với phương án tối ưu. Một nhà thầu có thể chào giá thiết bị cao hơn nhưng sản phẩm đi kèm có chất lượng tốt; nhà thầu khác đưa ra giá thiết bị thấp hơn nhưng sinh phẩm hoặc thuốc sử dụng kèm theo lại đắt hơn.
Khi cơ quan có thẩm quyền yêu cầu giải thích vì sao không lựa chọn nhà thầu có giá thấp hơn, chủ đầu tư có thể gặp khó khăn trong việc chứng minh đầy đủ căn cứ chuyên môn và hiệu quả kinh tế của quyết định. Tương tự, việc doanh nghiệp cho bệnh viện mượn máy nhưng yêu cầu sử dụng sinh phẩm của chính doanh nghiệp đó cũng đặt ra những tình huống khó xử: Nếu lựa chọn phương án khác, chủ đầu tư có thể bị hỏi vì sao không sử dụng máy được cho mượn mà phải mua sắm.
"Những tình huống như vậy khiến người trực tiếp thực hiện đấu thầu rất khó xử lý và giải trình. Tuy nhiên, trong bối cảnh hiện nay, việc không thực hiện đấu thầu cũng rất khó". Từ thực tế này, đại biểu Dương Minh Tuấn đề nghị cần nghiên cứu kỹ hơn để xây dựng cơ chế phù hợp, thay vì chỉ đặt người thực hiện trước hai lựa chọn là đấu thầu hoặc không đấu thầu.
